پایگاه خبری راه پرداخت دارای مجوز به شماره ۷۴۵۷۲ از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و بخشی از «شبکه عصر تراکنش» است. راه پرداخت فعالیت خود را از دوم اردیبهشت‌ماه ۱۳۹۰ شروع کرده و اکنون پرمخاطب‌ترین رسانه ایران در زمینه فناوری‌های مالی، بانکداری و پرداخت و استارت‌آپ‌های فین‌تک است.
گزارش تحقیقی راه پرداخت از تعداد سامانه‌های دولتی / پشت پرده بحران تعدد سامانه؛ نابلدی یا کسب درآمد؟
«دولت الکترونیک»؛ پروژه‌ای است که بخش عمده آن در دولت حسن روحانی آغاز شد و در دولت ابراهیم رئیسی نیز ادامه دارد. شعار و هدف از این پروژه کوچک‌کردن دولت و دسترسی آسان به خدمات است و با چنین ادعایی دستگاه‌های اجرایی شروع به الکترونیک‌کردن خدمات خود کردند. اما حالا با گذشت چند سال از آغاز این پروژه، زمان مناسبی است برای اینکه ببینیم این برنامه در عمل چگونه اجرا شد. بررسی راه پرداخت از داده‌ها، اطلاعات و اسناد موجود این پروژه نشان می‌دهد اگر تا قبل مراجعه‌کنندگان سازمان‌های دولتی در راهروها و پله‌ها و این دفتر و آن دفتر برای دریافت خدمات پاسکاری می‌شدند، اکنون این پاسکاری در پلتفرم سامانه‌های متعدد دولتی در حال رخ‌دادن است. هر دستگاه و نهادی چند سامانه دارد؟ و پشت پرده راه‌اندازی صدها سامانه در دولت چیست؟
یک مشترک برق را در نظر بگیرید که برای امور مربوط به برق خانه خود به دریافت خدمات از اداره برق نیاز دارد. تا چند سال پیش ممکن بود مسیری را که او طی می‌کرد، یک روز طول بکشد و همزمان ممکن بود این زمان به یک ماه و رفت‌وآمد مکرر برسد؛ همه‌چیز به میل و سلیقه و حوصله فرد یا افرادی بستگی داشت که پشت میز دفاتر اداره برق نشسته بودند. اما حالا همین مشترک برق با دسترسی به اینترنت و نشستن پشت مانیتور یا با دست‌گرفتن گوشی هوشمند خود می‌تواند خدماتی را که لازم دارد، دریافت کند. تا به اینجای کار به نظر همه‌چیز خوب می‌آید و حداقل هزینه مالی و جسمی و زمانی رفت‌وآمد به اداره برق از دوش او برداشته شده، اما به محض درخواست دریافت خدمات مورد نیاز خود به‌صورت الکترونیک مشکل آغاز می‌شود.
برای هر مشترک برق 20 تا 30 خدمت الکترونیک به‌صورت ریز، تعریف شده که برای هر کدام یا حتی در مواردی برای دریافت فقط یک خدمت باید به چندین سامانه وارد شود و اطلاعات و درخواست خود را ثبت کند. اینکه پاسخ را چه زمانی دریافت کند، مشکل ثانویه است، معضل اول این است که چطور این هزارتوی سامانه‌ها را طی کند، در حالی که میان این همه سامانه گیج شده است. یعنی او با یک آدرس مواجه نیست، به 10 آدرس الکترونیک باید سر بزند تا خدمتی را که می‌خواهد، دریافت کند. در صورتی که تا قبل از این حداقل آدرس فیزیکی اداره برق مشخص بود، مشترک برق می‌دانست باید برود به فلان خیابان. اما حالا هر سامانه آدرس خیابان بعدی را به او می‌دهد، بدون اینکه میدانگاهی وجود داشته باشد.
این مثال تمثیلی است از وضعیت انبوه سامانه‌ها در نظام اداری – دولتی ایران که هیچ میدانگاهی ندارد و بدون وجود یک مرکز تجمیع اطلاعات، به معنای دقیق کلمه برای دریافت هر خدمت یک سامانه تعریف شده و بوروکراسی قدیمی اکنون به بستر الکترونیک کوچ کرده است.
هر دستگاه چند سامانه دارد؟
برای شناسایی مصادیق این توصیف‌ها آمار و اعداد مربوط به سامانه‌ها را جست‌وجو کردیم. البته در همان جست‌وجوهای اولیه به این رسیدیم که نه‌تنها هیچ مرجع آماری وجود ندارد که آمار تمامی سامانه‌ها در آن به تفکیک دستگاه اجرایی مربوطه ثبت شده باشد، بلکه اساساً هیچ آمار تجمیعی از تعداد سامانه‌های راه‌اندازی‌شده در دولت نیز وجود ندارد.
برای شناسایی تعداد سامانه هر وزارتخانه به تارنمای اصلی آنها سر زدیم و متوجه شدیم در اکثر وب‌سایت‌های وزارتخانه‌ها هم حتی آمار سامانه‌های آن وزارتخانه ثبت نشده، اما به برخی اطلاعات مربوط به سامانه‌های وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها رسیدیم.
وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی 12 سامانه دارد که با نام «مهم» آنها را جدا کرده و زیرمجموعه این 12 سامانه هم 26 سامانه دیگر راه‌اندازی کرده است. به‌عنوان مثال این وزارتخانه فقط 14 سامانه برای خدمات اشتغال راه‌اندازی کرده که حتی برخی از آنها همزمان یک کار تکراری یعنی ورودی و خروجی‌های بازار کار را ثبت می‌کنند. یا این وزارتخانه یک سامانه به‌عنوان سامانه ملی اشتغال راه‌اندازی کرده، ولی برای هر مورد مربوط به این امر هم باز سامانه راه انداخته؛ سامانه شناسایی شاغل نیز یک سامانه جداگانه است و برای هر کدام از موارد شناسایی بیکار، شناسایی جمعیت غیرفعال و شناسایی جمعیت کارفرما، سامانه‌های دیگر تعریف کرده است.
به‌جز همه اینها وزارت کار 12 سامانه دیگر نیز راه‌اندازی کرده که مربوط به امور دیگری است. در یک نمونه موضوعی آن می‌بینیم که این وزارتخانه برای امور ورزشی، سه سامانه راه انداخته؛ سامانه وصول تعرفه‌های ورزشی، سامانه برگزاری رقابت‌های ورزشی و سامانه نظارتی پروژه‌های ورزشی.
اوج این تعدد سامانه را در امور مربوط به یارانه نیز می‌بینیم. وزارت کار در موضوع یارانه سه سامانه راه انداخته؛ سامانه اعتراض به یارانه، سامانه هدفمندی یارانه‌ها و سامانه ثبت‌نام یارانه. در حالی که با یک نگاه ساده به این اسامی متوجه می‌شویم اینها می‌توانست آیکون‌های مختلف یک سامانه باشد، نه اینکه سه سامانه مختلف برای آن ساخته شود. در مجموع وزارت کار 50 سامانه ثبت‌شده و رسمی در سایت اصلی خود دارد.
در اطلاعات موجود روی سایت وزارت صمت هم به 42 سامانه می‌رسیم؛ 8 سامانه جامع، 7 سامانه داخلی و 27 سامانه متفرقه.
در قوه قضائیه تاکنون تعداد 70 سامانه ثبت شده، در بانک مرکزی تعداد سامانه‌ها به حدود 180 مورد می‌رسد و حتی یک سازمان کوچک مانند سازمان بهزیستی هم حدود 20 سامانه دارد؛ از جمله سامانه خودارزیابی روانی در بحران کرونا. یعنی یک سامانه راه انداخته که کار تست روان‌شناسی انجام می‌دهد، خود فرد و نه یک متخصص ارزیابی می‌کند که در بحران کرونا آیا آسیب روانی دیده یا خیر؟
بر اساس اطلاعات پرتال جامع معرفی سامانه‌ها نیز، فقط در حوزه تحصیلی حدود 168 سامانه تأسیس شده است.
نکته جالب این حجم از تورم در سامانه اینجاست که به لحاظ کیفیت سربلند نیستند. طبق مطالعه‌ای که شورای اجرایی فناوری اطلاعات در سال گذشته انجام داده، میانگین امتیاز اکتسابی سامانه‌های موجود 40 از 100 است و مؤلفه‌های تأثیرگذار در این رتبه پایین، حضور در وب و مؤلفه کاربرمحور است. یعنی بسیاری از این سامانه‌ها دقیقاً کارکردی شبیه به خانه‌های خالی دارند، موجود هستند اما کسی در آنها ساکن نیست.
اما این میل به راه‌اندازی سامانه‌های متعدد از کجا می‌آید و چرا پروژه دولت الکترونیک در ایران با سامانه روی سامانه گذاشتن، همراه شده است. یعنی درست شبیه رویکرد توسعه در ایران که فقط به‌صورت ساخت‌وساز ساختمان و بزرگراه اجرا شده، این رویکرد بوروکرات‌وار در دولت الکترونیک هم پیگیری شده، بدون اینکه توسعه کیفی اتفاق بیفتد. آیا منافع اقتصادی و مالی نیز برای تصمیم‌گیران دولتی در جریان اجرای چنین مدلی از دولت الکترونیک وجود داشته؟ چقدر از آن به ناکارآمدی یا عدم آگاهی بازمی‌گردد و چقدر از آن با یک اراده همراه بوده که دولت الکترونیک در ایران به انبوهی سامانه تبدیل شود.
تحول دیجیتال با مکانیزه‌کردن فرایندها اشتباه گرفته شد
مجید اورعی، عضو هیئت‌مدیره سازمان نصر تهران در این خصوص توضیح می‌دهد: «در ابتدا اجازه دهید مرور کوتاهی بر روندی که تابه‌حال در خصوص سامانه‌ها طی شده، داشته باشیم. زمانی که دولت الکترونیک راه‌اندازی شد، در حدود سال 1396 در سازمان فناوری مبنایی تعریف شد که بر اساس آن به دستگاه‌ها اعلام شد که باید خدمت‌های خودشان را الکترونیک کنند. برای این منظور لازم بود تمامی دستگاه‌های اجرایی مجموع خدمات خود را احصا کنند.»
او ادامه می‌دهد: «در این رویه عملاً مبنای ارائه خدمت، شناسنامه خدمت شد. اتفاقی که افتاد هر خدمت و دستگاهی باید مخاطبانش را مشخص می‌کرد و حالا در این بین ممکن است اسناد و مدارک در یک دستگاه دیگر باشد که استعلام می‌گیرند. قبلاً این استعلامات کاغذی بود و در این جریان الزام شد که باید استعلام‌ها الکترونیک شود. پس تصمیم بر این شد که پایگاه‌های اطلاعات یکپارچه به وجود بیاید.»
به گفته او حاصل این فرایند به اینجا رسید که در حال حاضر 27 تا 30 پایگاه داده داریم و هر کدام از دستگاه‌ها باید اطلاعات مربوط به وظایف خود را داشته باشند. به‌عنوان مثال، راجع به خودرو، جمع‌آوری داده وظیفه نیروی انتظامی است و دستگاه دیگری مانند سازمان مالیات که به داده‌های مربوط به آن نیاز دارد، نمی‌تواند به‌صورت جداگانه به جمع‌آوری داده بپردازد. سازمان ثبت‌احوال اطلاعات هویتی را جمع‌آوری می‌کند و هیچ دستگاه و نهاد دیگری حق جمع‌آوری داده هویتی ندارد؛ بنابراین یک ممنوعیت در این فرایند تعریف شد.
اورعی توضیح می‌دهد: «اتفاقی که افتاد این بود که هر دستگاهی باید موظفی خود را در این امور انجام می‌داد، اما عملاً این کار انجام نشد. این شد که تحول دیجیتال را با مکانیزه‌کردن فرایندها قاطی کردیم و همان سردرگمی کاغذی را در فرایند الکترونیک نیز آوردیم. خدمت‌ها نیز بسیار ریز تعریف شد.»
وجود بیش از 1600 خدمت الکترونیک برای 160 دستگاه
آمار موجود نیز تعریف ریزخدمت‌های الکترونیک را تأیید می‌کند. طبق بررسی راه پرداخت بر مبنای اطلاعات شورای اجرایی فناوری اطلاعات، در مجموع 162 دستگاه و نهاد اجرایی، بیش از 1644 خدمت الکترونیک تعریف کرده‌اند؛ بنابراین از یک طرف هم خدمات الکترونیک بسیار ریز تعریف شده و از طرف دیگر به جای تجمیع، تقریباً برای اکثر این خدمات، یک سامانه راه انداخته‌اند.
اروعی منشاء بحران تعدد سامانه را در ترجمه غلط دولت الکترونیک در ایران می‌بیند و می‌گوید: «در تحول دیجیتال باید افقی عمل کرده و فرایندهای دستی را اصلاح کنیم. اشکالی که به صدها سامانه منجر شده، این است که فرایندها همچنان دستی است و اصلاح نشده و فقط پلتفرم الکترونیک شده و متأسفانه امکان‌های زیادی برای کلاهبرداری نیز فراهم شده است. در میان دستگاه‌های اجرایی نیز نگاه جامعی وجود ندارد.»
به گفته او هر کدام از دستگاه‌های اجرایی مدعی هستند که چون برای جمع‌آوری اطلاعات و پایگاه داده هزینه کرده‌اند، نباید دستگاه دیگر از آن استفاده کند و به همین دلیل در برابر تبادل اطلاعات مقاومت می‌کنند. در صورتی که مجموع این هزینه‌ها از دخل بیت‌‌المال است و همه دستگاه‌ها از بودجه عمومی استفاده می‌کنند.
سامانه‌ها هنوز پشت در تست نفوذ مانده‌اند
نکته مهمی که در صحبت‌های اورعی وجود دارد، این است که سامانه‌های موجود فعلی هنوز از تست نفوذ سربلند بیرون نیامده‌اند و همین نکته به خوبی نشان‌دهنده ضعف اجرایی این سامانه‌هاست. یعنی بیش از آنکه تأکید روی کیفیت و ارتقای سامانه‌ها باشد، بودجه‌ها خرج تعریف سامانه‌های جدید شده است.
به همین دلیل است که ما می‌بینیم سامانه‌ها هنوز در برابر حملات ایمن نیستند. طبق اطلاعات اورعی اساساً سامانه‌ها هنوز تست نفوذ را از سر نگذرانده‌اند. هرچند اورعی می‌گوید: «تجلی این مسئله را در زمان پیک‌ها می‌بینیم، مثلاً سرورهای سامانه سازمان سنجش در اوج ساعات و دوره‌های کاری دیگر پاسخگو نیستند.» اما مثال‌های واضح‌تر نفوذپذیری سامانه‌های موجود، حمله سایبری گسترده سال گذشته به سامانه‌های سوخت بود یا در نمونه آخر همین هفته پیش که کل سامانه‌های شهرداری تهران هک شدند.
اورعی بیش از هر چیز دلیل بحران تعدد سامانه را در ناکارآمدی و بزرگی دولت در ایران می‌داند و مهم‌تر از این هراس از بیکاری و حذف مشاغل دولتی؛ به‌طوری که اراده جدی بر این است که اتفاقاً همه چیز تماماً الکترونیک نشود: «در کشوری مانند ژاپن با 120 میلیون جمعیت حدود 400 تا 500 هزار کارمند دولت وجود دارد. در حالی که در ایران فقط 700 هزار مدیر دولتی داریم. جمعیت ما دوسوم جمعیت ژاپن است و حدود سه تا چهار میلیون خانوار دولتی داریم. تازه این رقم جدای از جمعیت لشکری و خصولتی‌هاست؛ بنابراین دولت در ایران اگر تماماً الکترونیک شود، بسیاری از این موقعیت‌های شغلی و پست‌ها خالی شده و بسیاری بیکار می‌شوند؛ در نتیجه اتفاقاً معتقدم در ایران اراده بر این است که دولت الکترونیک به‌طور کامل شکل نگیرد. چون بسیاری از شغل‌های دولتی حذف می‌شوند.»
او تأکید می‌کند: «بسیاری جاها در دنیا بحران‌های کاری را که به واسطه تحول فناوری و الکترونیکی‌کردن رخ می‌دهد، با تغییر مشاغل حل می‌کنند. مغز متفکر در دولت تا فکری برای نیروی انسانی‌اش نکند، تحول دیجیتال اتفاق نمی‌افتد.»
پدیده یک کسب‌وکار جدید در حیاطخلوت دولت
هرچند اورعی پشت پرده تعدد سامانه را در هراس دولت از کوچک‌شدن و از دست رفتن شغل‌های دولتی می‌داند، اما محمدجعفر نعناکار، حقوقدان فاکتور دیگری هم اضافه می‌کند و آن هم پدیده حیاطخلوت در ادارات دولتی است.
او توضیح می‌دهد: «شواری عالی فضای مجازی سال 1397 در جلسه شماره 54، آیین‌نامه اجرایی احصای تمامی استعلامات و ایجاد نظام استانداردسازی و تبادل اطلاعات بین‌دستگاهی را تصویب کرد. در همین آیین‌نامه چند نکته مهم وجود دارد که نشان می‌دهد چرا با بحران سامانه‌ها روبه‌رو شدیم. ماده 1 این آیین‌نامه پایگاه‌های اطلاعاتی پایه را نام برده، مانند پایگاه اطلاعات مالی، پایگاه اطلاعاتی مکان‌محور و پایگاه اطلاعات سجل کیفری. در مجموع 24 پایگاه اطلاعاتی معرفی شده است.»
طبق این آیین‌نامه دولت موظف است بر پایه NIX (مرکز ملی تبادل اطلاعات) به این پایگاه‌ها سروسامان دهد. در متن این آیین‌نامه آمده، استعلامات و تبادل اطلاعات بین دستگاه‌های اجرایی به‌صورت رایگان انجام شود و همچنین درخواست و پاسخ به استعلام به شکل کاغذی ممنوع است. بعد از این بود که مرکز ملی تبادل اطلاعات (NIX) مطابق با تبصره 2 بند ث ماده ۶۷ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه کشور به‌منظور تبادل و به‌اشتراک‌گذاری اطلاعات، استعلام‌ها و خدمات الکترونیکی بین‌نهادی ایجاد شد، اما بررسی NIX نشان می‌دهد، این مرکز نه‌تنها تاکنون نتوانسته امکان تجمیع اطلاعات را فراهم کند، بلکه با راه‌اندازی این مرکز که در واقع راه‌حلی برای مشکل تعدد سامانه بود، عملاً یک سامانه دیگر به ده‌ها سامانه موجود اضافه شد.
به گفته محمدجعفر نعناکار، در حال حاضر عملاً مفاد آیین‌نامه مربوط به تبادل اطلاعات اجرا نمی‌شود و در مقابل کسب‌وکاری در حیاطخلوت دولت شکل گرفته است. او توضیح می‌دهد: «اتفاقی که اکنون افتاده این است که هر نهاد و دستگاه اجرایی معاونت فناوری اطلاعات راه انداخته و درون دستگاهی سرویس‌دهی خارج از NIX منع نشده است؛ بنابراین اکنون یک در پشتی وجود دارد تا به‌طور مجزا سرویس ارائه دهند و پول بگیرند. اینجا کسب‌وکاری برای سامانه‌های ادارات دولتی به‌صورت ناخودآگاه شکل گرفته که دارای ارزش شده و منجر به این شده که سامانه‌های متعدد و مختلفی وجود داشته باشد و با صدها سامانه روبه‌رو باشیم.»
او ادامه می‌دهد: «برخی دستگاه‌ها از به‌اشتراک‌گذاری اطلاعات ممانعت می‌کنند، در حالی که طبق اساس‌نامه مرکز ملی تبادل اطلاعات، این وظیفه این سازمان است که عدم تکالیف قانونی را پیگیری کند، اما نظارت لازم را انجام نمی‌دهد. اگر نظارت کافی از سوی NIX وجود داشت، حتماً این فرایندها به تجمیع اطلاعات منجر می‌شد و هر روز با یک شبکه جدید مواجه نمی‌شدیم.»
سامانه‌های غیرقانونی در وزارت بهداشت
نعناکار از وجود سامانه‌های غیرقانونی در این فرایند خبر داده و توضیح می‌دهد: «در این مسیر ما با راه‌اندازی سامانه‌هایی مواجه هستیم که هیچ پایه قانونی ندارند، به‌عنوان مثال سامانه وزارت بهداشت برای کرونا در حالی راه‌اندازی شد که باید طبق آیین‌نامه راه‌اندازی آن را مصوب می‌کردند، ولی این فرایند انجام نشد. به عبارت دیگر وزارت بهداشت باید از هیئت دولت مصوبه‌ای برای راه‌اندازی سامانه می‌گرفت، اما بدون مصوبه سامانه را راه‌اندازی کرد؛ بنابراین اصولاً فعالیت این سامانه غیرقانونی است. خود مرکز عالی فضای مجازی یا مرکز ملی تبادل اطلاعات باید جلوی کار این سامانه را بگیرد، اما تاکنون هیچ اقدامی انجام نشده است. از این مدل سامانه‌های غیرقانونی زیاد است و سامانه کرونا فقط یک مثال بود.»
تمامی این بررسی‌ها نشان می‌دهد، بحران تعدد سامانه را نمی‌توان فقط به نابلدی و ناکارآمدی مدیریتی در اجرای دولت الکترونیک تقلیل داد. آنچه بیش از این در این نمایش نقش بازی می‌کند، اراده‌ای است که می‌خواهد دولت الکترونیک به شکل فعلی در ایران اجرا شود تا هم منافع مالی پشت صحنه تأمین شود و هم نیازی به تغییر جدی در چارت سازمانی و کارمندی دولت به وجود نیاید.