پایگاه خبری راه پرداخت دارای مجوز به شماره ۷۴۵۷۲ از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و بخشی از «شبکه عصر تراکنش» است. راه پرداخت فعالیت خود را از دوم اردیبهشت‌ماه ۱۳۹۰ شروع کرده و اکنون پرمخاطب‌ترین رسانه ایران در زمینه فناوری‌های مالی، بانکداری و پرداخت و استارت‌آپ‌های فین‌تک است.
پیشنهاد اتاق تهران برای حل بحران تنظیم‌گری حوزه اقتصاد دیجیتال / دولت تنظیم‌گر باید دولت پلتفرمی باشد
تنظیم‌گری بخش دیجیتال اقتصاد از موارد مهمی است که روند توسعه اقتصاد دیجیتال کشورهای مختلف را از یکدیگر متمایز می‌کند. بررسی عملکرد نظام تنظیم‌گری ایران نشان‌دهنده کاستی‌ها و ایراداتی است که مانع کارآمدی این سیستم و در نتیجه مانع توسعه بخش دیجیتال اقتصاد کشور هستند. ازجمله این ایرادات تعدد نهادهای تنظیم‌گر و از طرفی سنتی بودن روش‌های دولت برای تنظیم‌گری اقتصاد دیجیتال است که توان تنظیم‌گری حوزه‌ای که در ذات خود نوآور است را ندارد. از طرفی دولت در تنظیم‌گری با بخش خصوصی گاهی دچار تعارض منافع است. نتایج پژوهش کارشناسان نشان می‌دهد یکی از راه‌حل‌های بهبود عملکرد دولت به‌عنوان تنظیم‌گر این حوزه این است که از نقش خود به‌عنوان متصدی فاصله گرفته و پرورشگر باشد. به عبارتی تنظیم‌گر باید به‌مثابه یک پلتفرم همانند بستری کلان برای سروسامان دادن وضعیت اقتصاد دیجیتال عمل کند.
گزارشی که در ادامه می‌خوانید خلاصه‌ای است پژوهش «چوب لای چرخ» نوشته محمد فاضلی، محدثه جلیلی، فاطمه خوشدلی و زهرا اکبری که به بررسی اثر کیفیت مداخلات دولت بر کسب‌وکارها می‌پردازد. این پژوهش توسط اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران منتشر شده است.
رشد ۴۰درصدی سهم شرکت‌های اقتصاد دیجیتال از GDP جهان
اقتصاد دیجیتال امروزه به بخش مهمی از اقتصاد کشورهای مختلف تبدیل شده و تأثیر بسزایی در رشد اقتصادی دارد؛ به‌طوری‌که سهم شرکت‌های حوزه اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص داخلی در جهان از ۱۳.۵ درصد در سال ۲۰۱۸ به ۵۳.۳ درصد در سال میلادی جاری رسیده است. بنابراین آن‌طور که از آمار پیداست، جهان خود را برای هرچه گسترده‌تر شدن اقتصاد دیجیتال آماده می‌کند. در این بین همان‌طور که سایر حوزه‌های اقتصادی به شکلی توسط دولت‌ها کنترل می‌شوند، کارشناسان معتقدند دقیقاً به همان دلایل ازجمله شکست بازار و اطلاعات ناقص، دولت‌ها می‌بایست به نحوی عهده‌دار تنظیم‌گری اقتصاد دیجیتال نیز باشند.
آنچه در این گزارش به آن پرداخته شده چرایی تنظیم‌گری نیست، بلکه چگونگی انجام این امر خطیر است. اقتصاد دیجیتال در واقع سیر تکامل‌یافته اقتصاد اطلاعات، اقتصاد دانش‌بنیان، اقتصاد نوین و اقتصاد شبکه و اینترنت است. بنابراین فناوری اطلاعات و ارتباطات (ICT) پایه و اساس شکل‌گیری اقتصاد دیجیتال است. بنا بر همین ذات فناورانه، تنظیم‌گری اقتصاد دیجیتال نیازمند بازآفرینی راه و روش‌های سنتی؛ آن هم به شکلی است که نهادهای تنظیم‌گر از وظیفه تنظیم‌گری خود تجاوز نکنند.
چالش‌های نبود یک تنظیم‌گر واحد
کارشناسان ایراداتی را به سیستم تنظیم‌گری کسب‌وکارهای حوزه اقتصاد دیجیتال کشور وارد می‌دانند که اولین و مهم‌ترین آنها نبود یک تنظیم‌گر واحد و تعدد نهادهایی است که هر کدام خود را متولی تصمیم‌گیری در حوزه اقتصاد دیجیتال می‌دانند. تعدد نهادهای تنظیم‌گر یکی از موضوعاتی است که در چند سال اخیر در نشست‌های کارشناسی فعالان اقتصاد دیجیتال بارها با عناوین گوناگون مطرح و به‌عنوان آسیبی مهم شناسایی شده است. برای مثال در پنل تخصصی حکمرانی در ارزش‌آفرینی دیجیتال که در خلال نهمین همایش بانکداری الکترونیک و نظام‌های پرداخت برگزار شد از تعدد رگولاتوری به‌عنوان یک بحران در مسیر توسعه فین‌تک‌ها یاد شد. محمد فرجود، مدیرعامل هلدینگ فناوری بانک تجارت در این نشست ضمن بیان اینکه ما در ایران با مشکل تعدد رگولاتور مواجه هستیم عنوان کرد که حوزه فین‌تک باید به رسمیت شناخته شود و رگولیشن چندبعدی برای آن لازم است.
تعدد نهادهای سیاست‌گذار و بازیگران مرتبط با حوزه اقتصاد دیجیتال در کشور، تداخل کارکردها و وظایف آنها منجر به پیچیدگی نقش‌ها، ابهام اولویت‌های سیاستی و در نهایت آسیب به توسعه اقتصاد دیجیتال کشور شده است. نمودار زیر تصویری از تعدد نهادهای فعال و اثرگذار بر حوزه اقتصاد دیجیتال در کشور ارائه می‌دهد. پیامد دیگر تنظیم‌گری پیچیده و تنظیم‌گران متعدد، نامشخص بودن مسئول مستقیم شکست یا موفقیت نظام تنظیمی است. این پیچیدگی این امکان را برای تنظیم‌کنندگان فراهم می‌کند که از شفافیت و پاسخگویی در قبال تصمیم‌گیری کاسته شود و ذی‌نفعان ندانند در نهایت تقاضای پاسخگویی از کدام مسئول و نهاد داشته باشند.
روش‌های سنتی برای تنظیم یک حوزه نوآور
دومین انتقادی که به عملکرد دولت در تنظیم‌گری حوزه اقتصاد دیجیتال وارد می‌شود عدم ارتقای دولت همگام با رشد فناوری است. دولت به میزانی که دانش، نرم‌افزار، سیستم و مدل‌های هوش مصنوعی پیچیده شده و بخش خصوصی در این حوزه‌ها توانمند شده، ارتقا نیافته و پیش نرفته است. از این رو، به‌تدریج دولت از ظرفیت نیروی انسانی، ظرفیت دانشی و توان تنظیم‌گری خالی می‌شود و به جای دانش، قانون و مشروعیت، کنترل افزایش می‌یابد و به شکل محدودیت اعمال می‌شود. ضمن اینکه دولت ظرفیت بزرگ مداخله سیاسی هم دارد.
رویکرد محافظه‌کارانه و سلبی دولت در تنظیم‌گری حوزه رمزارزها مثال مناسبی برای آسیب‌شناسی عملکرد رگولاتوری است. عدم ارتقای بدنه کارشناسی دولت همگام با فناوری پیشرو رمزارزها یکی از دلایل عقب‌تر بودن نهادهای تنظیم‌گر از حوزه رمزارزها برای حل چالش‌های این حوزه است که دولت را در نهایت وادار می‌کند به جای حرکت همگام با فناوری برای پیشگیری از ایجاد مشکل ریسک‌های احتمالی را نپذیرد.
در اغلب موارد بخش دولتی در دگرگونی فناوری از بخش خصوصی عقب‌تر است. از این رو خط‌مشی‌ها و سیاست‌های بخش دولتی مانعی در توسعه اقتصاد دیجیتال بخش خصوصی تلقی می‌شود. دولت به تولد این صنعت کمک کرده است، با این حال به نظر می‌رسد قصد تغییر استراتژی‌های قدیمی به نفع آن را ندارد. به عبارتی این‌طور به نظر می‌رسد که منافع مشترک بین دولت و بخش خصوصی اندک است. روایتی که در خصوص ظرفیت نظارت فنی دولت و مانع‌تراشی‌های آن برای بخش خصوصی ارائه می‌شود از این دست است. دولت ظرفیت نظارت فنی خود را از طریق سیستم‌های دیجیتال و هوش مصنوعی ارتقا نمی‌دهد و همین کاهش توان نظارتی مانعی برای توسعه فین‌تک‌ها شده است. دولت به اندازه کافی سیستم دیجیتال برای نظارت بر نهادهای مالی فین‌تک‌ها و استارتاپ‌ها ندارد. فقدان ظرفیت نظارت فنی موجب اعمال محدودیت از طرف دولت بر بخش خصوصی می‌شود، مجوز داده نمی‌شود و مداخله صورت می‌گیرد. اینجا دلیل مداخله آن است که دولت ظرفیت کار بزرگ را ندارد و نهایتاً مداخله‌گری را با شیوه کنترلگری و ایجاد محدودیت در پیش می‌گیرد.
روایت مداخله، اما نه به قصد تنظیم‌گری
مداخله دولت در قالب تنظیم‌گری با این توجیه ضرورت می‌یابد که نیازمند ایجاد تعادل بین بازیگران و ذی‌نفعان مختلف حوزه اقتصاد دیجیتال است؛ اما آنچه اهمیت دارد نحوه مداخله دولت در این حوزه است. آسیب‌شناسی نحوه مداخلات دولت نشان می‌دهد مداخله‌های متعددی ازجمله مقررات‌گذاری و صدور مجوزها، انحصار، تعارض منافع و اصرار بدون توجیه بر تولید داخلی در توسعه کسب‌وکارهای اینترنتی خلل ایجاد کرده است.
مداخلاتی از جنس تعارض منافع
یکی از نقش‌های دولت در مقام تنظیم‌گر، ارائه خدمات زیرساختی به منظور تقویت فعالیت بخش خصوصی است. نکته‌ای که در خصوص نقش تنظیم‌گری دولت مطرح می‌شود این است که عملکرد دولت در تأمین زیرساخت در برخی موارد نه‌تنها منشاء ایجاد فرصت برای بخش خصوصی و پرورش این بخش نیست، بلکه دولت در این موارد به‌عنوان یک بازیگر انحصار بخشی از بازار را به دست گرفته است. مثالی که در این خصوص می‌توان به آن اشاره کرد انتقاد محمدحسن شانه‌ساززاده، رئیس هیئت‌مدیره شاتل و مدیرعامل نماوا به انحصار ایجادشده توسط شرکت ارتباطات زیرساخت است: «انحصار خریدوفروش اینترنت در دست یک شرکت دولتی است و بخش خصوصی از رقابت و خریدوفروش در این حوزه محروم است.»
مقررات‌گذاری
راه و روش دولت در وضع قانون و مقررات نیز در برخی موارد به عامل دیگری تبدیل شده که به جای تنظیم‌گری، انگیزه بخش خصوصی را برای فعالیت در اقتصاد دیجیتال از بین می‌برد؛ چراکه در برخی حوزه‌ها عملاً قدرت دولت در راستای منافع گروه خاصی تصاحب شده است.
مقررات‌گذاری یا متولی‌گری البته یکی از وظایفی است که دولت‌ها انجام می‌دهند اما کیفیت انجام این کار، بی‌طرفی در اجرا و لحاظ‌کردن منافع عمومی در این کار بسیار اهمیت دارد. روایت‌های بخش خصوصی ناظر بر رعایت این ملاحظات نیست. محمدحسن شانه‌ساززاده در ارتباط با نقش تنظیم‌گرانه دولت به مقررات متعدد و دست‌وپاگیر اشاره کرده و در نقد انحصار رگولاتوری در دست یک بازیگر فعال این عرصه یعنی «ساترا» گفته است: «اگر از روز اولی که شروع به کار کردیم، می‌دانستیم که قرار است رگولاتوری این حوزه به رقیب‌مان سپرده شود هیچ‌گاه وارد این بازار نمی‌شدیم. در حال حاضر درگیر چند نهاد برای مجوز ساخت و پخش فیلم و سریال هستیم که این موضوع ریسک سرمایه‌گذاری را افزایش داده است.» شانه‌ساززاده با تأکید بر اینکه پذیرش و تمکین ساترا به‌عنوان تنظیم‌گر یک امر اجباری بوده و به دعوت قوه قضائیه صورت گرفته، آن را عامل بزرگی برای افزایش ریسک سرمایه‌گذاری برای VODها دانست.
سیاست داخلی‌سازی
از دیگر مواردی که در عملکرد دولت در تنظیم‌گری اقتصاد دیجیتال مورد نقد قرار می‌گیرد اصرار دولت بر تقویت تولید داخلی و جایگزین کردن تولیدات داخل با محصولات خارجی، بدون در نظر گرفتن صرفه‌های اقتصادی است که مشکلات زیادی برای صاحبان کسب‌وکارها ایجاد کرده است.
تأکید بر داخلی‌سازی نیازمند افزایش صرفه مقیاس است و پیش از آن ضروری است به ابعاد مقیاس جمعیتی در توجیه اقتصادی تولید داخلی توجه شود. سرمایه‌گذاری برای تولید داخلی، تنها بر اساس تیراژ معقول، توجیه اقتصادی دارد و در غیر این صورت تأمین از طریق واردات به‌صرفه‌تر خواهد بود.
راهکار در پرورشگری است نه تصدی‌گری
با این تفاسیر می‌توان به این جمع‌بندی رسید که در حال حاضر با نظام تنظیم‌گری ناکارآمدی در حوزه اقتصاد دیجیتال مواجه هستیم که نیازمند تغییراتی اساسی است. تغییر نقش دولت از متولی و متصدی که نتیجه آن بروز رویکرد سلبی و محافظه‌کارانه و ناکارآمد است، به رویکرد پرورشگری می‌تواند راهگشای چالش‌های ایجادشده در حوزه اقتصاد دیجیتال باشد. اینکه دولت متصدی و متولی این حوزه باشد یا نقش پرورشگری را بر عهده گیرد، با مسیرهای کاملاً متفاوتی از نوع مداخله دولت در ارتباط است. در این مسیر دو رویکرد مداخله‌ای در حوزه فناوری اطلاعات و ارتباطات با اهداف ایدئولوژیک و اقتصادی به رقابت می‌پردازند.
در رویکرد ایدئولوژیک سیاست‌های دولت در بخش فناوری ارتباطات تابعی از سیاست‌های «امنیتی» و بدون در نظر گرفتن نتایج اقتصادی است. رویکرد دوم دیگر برآمده از مزیت رقابتی است؛ بدین معنی که در تعیین سیاست‌های کارآمد توجه به مزیت رقابتی مهم است. توسعه اقتصاد دیجیتال در راستای در نظر گرفتن مزیت رقابتی، هدفی است که در مدت کوتاهی در کشور پیش گرفته شد و به گواه آمار به دلیل همین رویکرد شاهد توسعه قابل توجهی در حوزه اقتصاد دیجیتال بودیم.
یکی از راهکارهایی که برای خروج از وضعیت ناکارآمد تنظیم‌گری کشور ارائه می‌شود این است که دولت در عین اتخاذ رویکرد مبتنی بر مزیت رقابتی، وظایف تنظیم‌گری خود را همانند یک پلتفرم ایفا کند. در این صورت دولت با ایفای نقش تسهیلگر می‌تواند عوامل شرکت‌کننده را ساماندهی کند، مشارکت را تسهیل کند، افراد و ارائه‌دهندگان خدمات را به هم متصل کند و در نهایت الگویی از ارائه خدمات عمومی را شکل دهد که به «دولت پلتفرمی» شهرت دارد.
مفهوم دولت به‌مثابه پلتفرم برای اولین‌بار در سال ۲۰۱۰ توسط تیم اورایلی، پشتیبان جنبش‌های نرم‌افزارهای آزاد و متن‌باز مطرح شد. اورایلی معتقد است دولت باید ظرفیتی ایجاد كند تا مردم بتوانند در اكوسیستمی از مشاركت به نوآوری بپردازند. از سال ۲۰۱۰ تعاریف و برداشت‌های متفاوتی از دولت به‌مثابه پلتفرم ارائه شده که وجه مشترک همه این تعاریف «حکمرانی باز» است.
دولت به‌مثابه پلتفرم، نوید خدمات کاملاً بهتر را برای عموم می‌دهد و این کار را به روشی انجام می‌دهد که برای کارمندان دولت و نیز سیاستمداران، بخش خصوصی و غیرانتفاعی، پاسخگویی به نیازهای مردم را ساده‌تر و سریع‌تر کند. دنیایی که در آن دولت‌ها، حول مفاهیمی چون اجزای مشترک، APIها، استانداردها و مجموعه داده‌های رسمی بازطراحی می‌شود.
دولت به‌مثابه پلتفرم دولتی است که بسترهای کلانی را فراهم می‌کند، همچون موتور جست‌وجوی گوگل که در آن افراد آزادانه به جست‌وجو می‌پردازند و از خدماتی که توسط نوآوران حاضر در گوگل فراهم آورده‌اند خدماتی دریافت می‌کنند.
اجزای اصلی دولت پلتفرمی شامل موارد زیر است:
- داده‌های باز که در یک قالب منسجم جمع‌آوری، پردازش و ذخیره می‌شوند؛
- دسترسی به داده‌ها از طریق APIهای باز (Open API)؛
- مجموعه‌ای از قوانین که دسترسی و استفاده از داده‌های تولیدشده و فراهم‌شده از طریق پلتفرم‌ها را تنظیم می‌کند.
در این مدل، دولت به جای اینکه یک محرک اولیه برای فعالیت‌های مدنی باشد، یک فراخواننده و یک توانمندساز است.
