راه پرداخت
راه پرداخت؛ رسانه فناوری‌های مالی ایران

طرح بانکداری می‌‎تواند ایرادات ساختاری بانک مرکزی را برطرف کند؟

پس از کش‌وقوس‌های فراوان طرح «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» در حال بررسی در مجلس است. به نظر می‌رسد در صورت تصویب این طرح و تبدیل آن به قانون، ساختار کلان نظام بانکی کاملاً پوست‌اندازی خواهد کرد و قانون بانکداری ایران در عین بومی‌سازی، شباهت بیشتری با عرف بانکداری جهانی خواهد داشت. با توجه به پیچیدگی، تفصیل و وجود برخی نواقص در این طرح، بسیاری از دولتی‌ها، سیاسیون و مقامات بانک مرکزی معتقدند برای تصویب و تبدیل آن به قانون نباید عجله کرد و علاقه‌مند به تعویق این طرح تا مجلس بعدی هستند.

از طرف دیگر برخی از کارشناسان بانکی معتقدند نواقص طرح موجود در همین مجلس قابل اصلاح است؛ حواله بررسی این طرح از این مجلس به مجلس بعد صرفاً برای خرید زمان است و نمی‌توان از دولت انتظار اصلاح اساسی نظام بانکداری را داشت چرا که اساسا عدم استقلال بانک مرکزی به نفع وضع موجود است؛ قانون آرمانی در دنیای واقعی وجود ندارد و نقاط مثبت طرح بانکداری بیشتر از نقاط ضعف آن است.

به دلیل اهمیت ویژه این موضوع و تاثیرات آن بر اقتصاد کلان به سراغ امیر حسین امین آزاد رفتیم که در بانک مرکزی سابقه چندین مدیر کلی را دارد و در پژوهشکده پولی و بانکی نیز مشاور بوده است. امین آزاد اخیراً عضو هیات مدیره بانک خاورمیانه شده و یکی از حوزه‌های تخصصی‌اش بررسی  قوانین بانک‌های مرکزی و بانکداری سایر کشورها بوده است.

امین آزاد باور دارد فصل دوازدهم این طرح (تأسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران) بزرگ‌ترین ایراد آن است چون بانک توسعه با تأمین اعتبار از بانک مرکزی و افزایش پایه پولی، مهم‌ترین هدف بانک مرکزی یعنی ثبات قیمت‌ها را از بین می‌برد.

او علیرغم وارد کردن انتقادات فراوان در خصوص طرح بانکداری، معتقد است طرح موجود به مراتب بهتر از قانون حال حاضر است و امیدوار است طرح بانکداری با رفع ایرادات در همین مجلس تصویب شود. در ادامه مصاحبه امیر حسین امین آزاد با آفتاب خاورمیانه را خواهید خواند.

طرح «قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران» از تلفیق و تجمیع سه طرح «طرح جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران»، «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»، «طرح تأسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» و «لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی کشور» تهیه شده است.

وجود این تعداد طرح و لایحه علی‌القاعده به معنای دغدغه مفرط سیاست‌گذار به اصلاح قوانین کلی بانکداری است. به نظر شما ایرادات اساسی قوانین جاری در زمینه بانک مرکزی و مدیریت بانکی چیست و طرح بانکداری چقدر می‌تواند مشکلات موجود را بر طرف کند؟

من فکر می‌کنم بهتر است کمی به عقب‌تر برگردیم و نگاهی به کرونولوژی این قوانین داشته باشیم و بدانیم این قوانین چه سیر تحول و تطوری را طی کرده‌اند؛ ما امروز چه قوانینی داریم و این قانون جدید می‌خواهد چه چیزی را متحول کند. ابتدای بانکداری مرکزی را می‌توانیم، تأسیس بانک ملی ایران و اساسنامه تاسیس آن بدانیم که این بانک عملا هم فعالیت‌های تجاری انجام می‌داد و ضمن آن به عنوان بانک مرکزی هم فعالیت می‌کرد. این ایده‌ای بود که مربوط به حدود ۸۰ سال پیش و ابتدای فعالیت بانک ملی محسوب می‌شود. بعدها این ایده همانند ایده بانکداری مرکزی در دنیا دچار دگرگونی شد.

در سال ۱۳۳۲ لایحه قانونی بانکداری مطرح شد و مباحثی را مطرح کرد که با اساسنامه بانک ملی تفاوت داشت و موضوع بانکداری و نظارت بانکی از مبحث بانک مرکزی جدا شد. بعدتر قانون بانکی و پولی کشور در سال ۱۳۳۹ تصویب شد که در واقع این قانون شاکله تأسیس بانک مرکزی ایران است. این قانون ساختار، ارکان، وظایف، مسئولیت‌ها و اختیارات بانک مرکزی را مطرح می‌کند و ارتباطش با بحث نظام بانکداری از حیث سیاست‌گذاری پولی و نظارت بر بانک‌ها را شکل می‌دهد. سال ۱۳۵۱ این قانون تغییر کرد و تبدیل به قانون پولی و بانکی کشور شد که شکل خلاصه‌تر شده‌ای از قانون بانکی و پولی کشور بود.

در وضعیت کنونی و در زمینه بانکداری و بانکداری مرکزی، قانون مادر ما همان قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه ۱۳۵۱، یعنی حدود نیم‌قرن پیش است. هرچند بعد از انقلاب اسلامی سال ۱۳۵۷، قوانین دیگری مانند؛ ملی شدن بانک‌ها، نحوه اداره امور بانک‌ها، قانون عملیات بانکداری بدون ربا، قانون چگونگی تأسیس بانک‌های غیردولتی و… تصویب شد لیکن این قوانین کماکان مبنا را تغییر ندادند و قانون پولی و بانکی کشور همچنان به عنوان قانون مادر بانک مرکزی و قانون نظارتی برای بانک‌ها مطرح است. از طرف دیگر قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز بر روی عملیات بانک‌ها تمرکز دارد و درباره تأسیس و نظارت بر بانک‌ها، احکام چندانی ندارد. قانون اداره امور بانک‌ها هم که چگونگی اداره بانک‌های دولتی را تبیین می‌کند.

وجود این قوانین متعدد، نشانگر یک اغتشاش در قانون‌گذاری است. ما قوانین متعدد با پارادایم‌های فکری متفاوت وضع کرده‌ایم. قانونی که ۵۰ سال پیش نوشته شده است بر اساس یک فضای فکری متفاوت بوده و قانونی که در دهه ۶۰ تدوین کرده‌ایم یک رویکرد دیگر داشته و از همه جالب‌تر اینکه، اصولا نحوه اداره بانک‌های مرکزی در این دو دهه هم کاملا متفاوت شده و شکل نظارت و فعالیت بانک‌ها نیز بکلی تغییر کرده است. بنابراین دنیا و محیط بیرونی کاملاً تغییر کرده و نحوه فعالیت بانک‌ها کاملاً عوض شده است ولی قوانین اصلی و مادر در حوزه پولی و بانکی کماکان در فضای فکری ۴۰ یا ۵۰ سال پیش مانده‌اند.

البته بانک مرکزی از دهه ۷۰ و عمدتا ۸۰ شمسی به این یقین رسید که این قوانین نیاز به اصلاح دارند و با ارسال لوایحی موسوم به لوایح دوقلو (لایحه بانک مرکزی و لایحه بانکداری) در نظر داشت این شرایط را اصلاح کند ولی این اقدامات هم فرجامی پیدا نکردند. در کل، قوانین فعلی در حوزه پولی و بانکی بسیار قدیمی هستند و بسیاری از مفاهیم آن را در قوانین کشورهای دیگر نمی‌توان یافت و صد البته در مقام عمل و اجرا نیز منتج به اثربخشی کافی نشده‌اند.

اگر ما دو شاخص اساسی ثبات قیمت‌ها و ثبات مالی را به عنوان مهم‌ترین شاخص‌های اثربخشی بانک مرکزی در نظر بگیریم؛ بانک مرکزی در چند دهه اخیر نتوانسته است ثبات قیمت‌ها را برقرار کند و ما کماکان از تورم دو رقمی رنج می‌بریم. این در حالی است که در کشورهای همسایه ما، مثل عراق و افغانستان چنین مشکلی وجود ندارد. در زمینه ثبات نظام بانکی نیز بانک مرکزی دستاورد خوبی نداشته و شرایط بحرانی شبکه بانکی کشور به خوبی نمایانگر این عدم توفیق است.

به سیر تطور قوانین بانکداری و بانک مرکزی اشاره کردید. به نظر شما طرح بانکداری در صورت تصویب مجلس، چقدر می‌تواند مشکلات مربوط به اقتصاد کلان مانند خلق پول و تورم، همچنین مشکل استقلال بانک مرکزی را مرتفع کند؟

انجام هر اصلاحی در حوزه بانکداری و بانکداری مرکزی نیازمند اصلاح قوانین مادر است منتها این شرط، شرط لازم است ولی شرط کافی نیست. ما حتما باید یک قانون خوب داشته باشیم و حتما باید در یک بستر قانونی قوی، اقدامات اصلاحی را انجام دهیم، ولی با این تصور که با اصلاح یک قانون می‌توانیم همه چیز را درست کنیم، ممکن است در چارچوب اقتصاد سیاسی کشور این امر محقق نشود.

طرح بانکداری نسبت به قوانین فعلی تغییرات اساسی کرده است. من سعی می‌کنم با توجه به وضعیت فعلی، برخی از این تغییرات را ذکر کنم. قانون پولی و بانکی کشور برای بانک مرکزی ارکانی طراحی کرده است. مجمع عمومی بانک مرکزی، شورای پول و اعتبار، هیئت عامل بانک مرکزی، هیئت نظارت اندوخته اسکناس و هیئت نظار، ارکان بانک مرکزی محسوب می‌شوند.

مجمع عمومی بانک مرکزی با این دید تجلی پیدا کرده که بانک مرکزی یک شرکت دولتی است. بنابراین در مجمع عمومی بانک مرکزی، سهامدار اصلی دولت است و تصمیمات شرکتی مجموعه را مانند هر شرکت دیگر اتخاذ می‌کند. شورای پول و اعتبار، اصلی‌ترین رکن بانک مرکزی است و وظیفه سیاست‌گذار پولی و نظارتی بانک مرکزی را برعهده دارد.

هیئت عامل بانک مرکزی نیز رکنی است که قرار است وظیفه انجام عملیات روزانه بانک مرکزی را برعهده داشته باشند و هیئت نظارت بر اندوخته اسکناس نیز وظایفی در ارتباط با انتشار اسکناس، محدودیت‌های آن و امحای اسکناس دارد. نهایتا هیئت نظار نیز حسابرس قانونی بانک مرکزی محسوب می‌شود.

این وضعیت فعلی بانک مرکزی است ولی این الگوی اداره بانک مرکزی، امروزه در دنیا کاملا منسوخ شده است. یعنی بهترین قوانین و عملکردها را هم که رها کنید و به کشورهای دور و بر خودمان نگاه کنید می‌بینید که هیچ بانک مرکزی از این الگو بهره نمی‌گیرد.

به طور کلی، بانک‌های مرکزی در دنیا شرکت دولتی محسوب نمی‌شوند که دولت سهامدار آنها باشد. در قوانین بانک مرکزی ذکر می‌شود که سرمایه بانک مرکزی متعلق به کشور است و نه به دولت. یعنی اگر از واژه‌ای استفاده می‌کنند؛ واژه state است و نه government.

به همین علت در ساختارشان رکنی به نام مجمع عمومی وجود ندارد. نکته بسیار مهم در خصوص مهم‌ترین رکن بانک مرکزی یعنی شورای پول و اعتبار این است که در قانون فعلی، اعضای شورای پول و اعتبار منسوب به دولت، وزرا و نمایندگان نهادهایی هستند که این اشخاص و دستگاه‌ها اصولاً مسئولیتی در خصوص ثبات قیمت‌ها و سیاست‌گذاری‌های پولی ندارند ولی در شورای پول و اعتبار، اصلی‌ترین تصمیمات برای اداره بانک مرکزی و اقتصاد کشور را می‌گیرند. یعنی اتاق بازرگانی، اتاق تعاون و …، هیچ مسئولیت قانونی در رابطه با ثبات قیمت‌ها ندارند ولی جایی نشسته‌اند که عملا باید سیاست‌گذاری اصلی را انجام دهند. وزیر نفت، وزیر جهاد کشاورزی و… هیچ مسئولیتی در خصوص ثبات قیمت‌ها ندارند و پاسخگو هم نیستند ولی عملاً در اصلی‌ترین رکن بانک مرکزی نشسته‌اند و تصمیمات کلیدی را می‌گیرند.

هیات نظارت اندوخته اسکناس هم رکنی است که فلسفه وجودی آن عمدتا به پشتوانه طلا بودن، اسکناس و مسکوکات منتشره برمی‌گردد. در حالیکه بحث پایه طلا که در قانون پولی و بانکی کشور سال ۵۱ مطرح شده، از سال ۱۹۷۳ به بعد یعنی دو سال بعد از تصویب قانون ما رخت از قوانین بانکداری مرکزی سایر کشورهای دنیا بربسته است! یعنی حداقل ۴۵ سال است که چنین مفهومی در قوانین بانک‌های مرکزی وجود ندارد ولی قانون ما کماکان اصلاح نشده است.

آیا طرح بانکداری توانسته این ایرادات ساختاری بانک مرکزی برطرف کند؟

پاسخ من این است که بله توانسته است. یعنی مشابه تمامی بانک‌های مرکزی مدرن امروزی، این قانون و این طرح آمده است به جای سه رکن فعلی (مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار و هیات نظارت اندوخته اسکناس)، یک رکن «هیئت عالی» طراحی کرده است. این رکن مانند الگوهای مشابه در بانک‌های مرکزی دنیا مرکب است از دو بخش اجرایی و غیر اجرایی است. در بانک‌های مرکزی مدرن، تعداد اعضای غیر اجرایی از اجرایی بیشتر است و هیات عالی وظیفه نظارت و سیاست‌گذاری بانک مرکزی را برعهده دارد.

بنابراین، این رکن عملا وظایف مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار و هیات نظارت اندوخته اسکناس را برعهده دارد. به نظر من این تغییر جدای از اینکه اعضای هیات عالی چگونه انتخاب می‌شوند، یک تغییر بسیار آوانگارد و پیشرو در طراحی ساختار بانک مرکزی است.

همان طور که اشاره کردید هیئت عالی بانک مرکزی به دو بخش اجرایی و غیر اجرایی تقسیم می‌شود ولی نحوه انتصاب اعضای آن به طور مستقیم و غیر مستقیم توسط دولت است. آیا این امر به استقلال بانک مرکزی لطمه‌ای وارد نمی‌کند؟

بالاخره کاندیدهای تصدی عضویت هیئت عالی را باید یک فرد یا نهاد معرفی کند. کشورهای مختلف رویکردهای مختلف دارند. قانون بانک مرکزی انگلستان می‌گوید دولت این کار را انجام می‌دهد. در یک کشور، وظیفه انتصاب اعضای هیئت عالی بر عهده وزیر اقتصاد است و در کشوری دیگر، دولت اعضا را تعیین و مجلس باید آن‌ها را تصویب کند. در دنیا الگوی واحدی برای کاندیداها و انتخاب کردن متصدیان عضویت در بالاترین رکن بانک مرکزی وجود ندارد و هیچ جایگزین کاملی برای این امر تاکنون پیدا نشده است.

البته این امر گریزناپذیر است که نمی‌توان انتصاب اعضای هیات عالی را به نهادهای غیرانتفاعی و علمی واگذار کرد. ناگفته نماند که مهم‌تر از نحوه انتخاب اعضای هیات عالی، نحوه عزل این افراد است که به نحوی پیش‌بینی شده است که استقلال رأی برای آنها فراهم شود و تصور نکنند که اگر نظری خلاف منویات دولت بدهند به راحتی توسط دولت برکنار می‌شوند.

در این طرح عزل اعضای غیر اجرایی به طور مستقیم توسط دولت امکان‌پذیر نیست که نکته بسیار مهمی است. عزل اعضای اجرایی به ویژه رئیس کل بانک مرکزی نیز منوط به شرط و شروط فراوانی شده که می‌تواند تأثیر بسزایی در استقلال در رأی و نظر و اقدامات هیات عالی بگذارد. البته اگر دولت در عزل رئیس کل مصمم باشد باید هزینه بالایی بپردازد و در ماده مربوطه آن آمده است که: «رئیس‌جمهور می‌تواند پس از مشورت با اعضای غیر اجرایی هیأت عالی، رئیس‌کل را عزل کند. عزل رئیس‌کل باید مستند به قصور یا تقصیر رئیس‌کل در تحقق اهداف بانک مرکزی، یا عدم اجرای مصوبات هیأت عالی باشد. اعضای غیر اجرایی هیأت عالی موظف‌اند نظر مشورتی خود را به همراه ادله و مستندات مربوط، کتباً به رئیس‌جمهور تقدیم نموده و برای اطلاع عموم منتشر کنند».

در واقع شفافیت و انتشار مستندات، هزینه‌ای سنگین روی دوش دولت می‌گذارد و با انتشار مستندات، افکار عمومی می‌تواند قضاوت کند که واقعا قصور و تقصیری وجود داشته است یا خیر. این ساز و کار، استقلال بانک مرکزی را ضمانت می‌کند و با همین رویکرد بانک‌های مرکزی دنیا، استقلال را برای رأی و نظر اعضای هیئت عالی فراهم می‌نمایند. همچنین در این مدل اعضای هیئت عالی کارمند تمام‌وقت بانک مرکزی هستند لذا هیچ مشغله دیگری به‌جز اداره امور بانک مرکزی ندارند.

با توجه به سمت شما در بانک مرکزی به عنوان «مدیرکل نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری»، سازمان نظارت بر مؤسسات اعتباری که در این طرح پیش‌بینی شده است؛ چه تفاوت ساختاری و کارکردی با قانون حال حاضر خواهد داشت؟

در شرایط موجود ما یک هیئت عامل در بانک مرکزی داریم که این هیئت به لحاظ اختیارات قانونی، جایگاه بالایی ندارد. ارکان اصلی در بانک مرکزی؛ شورای پول و اعتبار و رئیس‌کل بانک مرکزی هستند. بنابراین اساساً هیئت عامل نقش پرقدرتی در اداره بانک مرکزی ندارد. معاون نظارتی بانک مرکزی حتی عضو همین هیئت عامل هم نیست. یعنی معاون نظارتی صرفاً یکی از معاونین رئیس‌کل است ولی عضو همین هیئت عامل هم نیست. بنابراین دامنه اختیارات قانونی معاون نظارتی در حال حاضر چیزی است که رئیس‌کل به وی تفویض نماید. اما در این طرح، معاون نظارتی یکی از اعضای اصلی هیئت عالی است بنابراین جایگاه معاون نظارتی به بالاترین عضو رکن بانک مرکزی ارتقاء پیدا کرده است.

تا کنون بیشتر به نکات مثبت این طرح اشاره کرید. از دید شما به این طرح چه انتقاداتی وارد است؟

یک بخش‌هایی از این قانون محل نقد و ایراد است. برای مثال امروزه بیشتر بانک‌های مرکزی هدف اصلی خود را ثبات قیمت‌ها می‌گذارند و فقط به دنبال کنترل تورم هستند. اصولاً مبنای استقلال بانک مرکزی نیز همین هدف است. این هدف در تعارض با هدف دولت‌ها یعنی رشد اقتصادی و سیاست‌های انبساط پولی مرتبط بر آن است. این تعارض در اهداف را ما در دو سه دهه اخیر کاملاً تجربه کرده‌ایم و معمولاً بانک مرکزی چون استقلالی ندارد مجبور است که نظر و دستورات دولت را بپذیرد و در جهت هدف دولت یعنی رشد اقتصادی عمل کند. البته این سیاست انبساط پولی معمولاً به رشد اقتصادی هم منتهی نمی‌شود چون تجربه دنیا نشان داده است که با سیاست پولی انبساطی نمی‌توان به رشد اقتصادی پایدار رسید.

در این طرح بدون هیچ‌گونه اولویت‌گذاری، هدف هم ثبات قیمت‌ها ذکر شده و هم حمایت از رشد و توسعه اقتصادی. در بسیاری از قوانین بانک‌های مرکزی کشورهای اروپایی حمایت از رشد اقتصادی به عنوان هدف بانک مرکزی ذکر می‌شود منتها صراحتا بیان می‌شود به شرطی که به هدف اصلی بانک مرکزی خدشه‌ای وارد نکند. یعنی هدف اصلی بانک مرکزی ثبات قیمت‌ها است و اگر بانک مرکزی احساس کرد می‌تواند در کنار ثبات قیمت‌ها، به رشد اقتصادی هم کمک کند، این کار را انجام می‌دهد ولی تنها چیزی که بانک مرکزی باید در قبال آن پاسخگو باشد بحث ثبات قیمت‌ها است.

موضوع دیگر مبحث نظارت یکپارچه است. در بخشی از اصول ۲۹ گانه کمیته بازل برای نظارت اثربخش به موضوع نظارت یکپارچه پرداخته شده بدین ترتیب که باید به مقام نظارتی اختیار کامل نظارت یکپارچه داده شود. نظارت یکپارچه می‌گوید ناظر می‌تواند به مجموعه شرکت‌های بالاسری و پایین سری بانک هم نظارت کند. در واقع بانک اگر جزء یک هلدینگ بزرگ‌تر است یا یک شرکت زیرمجموعه مانند بیمه دارد، ناظر بایستی به آنها هم نظارت کند. قوانین سایر کشورها در این حوزه احکام متعددی دارند چون عملا مقام نظارتی صرفا با بانک طرف نیست ولی مقام نظارتی و ناظر چنان قدرت بالایی بر اساس قانون می‌گیرند که نسبت کفایت سرمایه در کل هولدینگ بانکی را تعیین می‌کند و می‌توانند حتی مدیر شرکت بیمه را هم عوض کنند.

این‌ها بحث‌های جدیدی ایجاد می‌کند که آیا ناظر بانکی می‌تواند به حوزه بازار سرمایه، بازار بیمه و صندوق‌های بازنشستگی ورود پیدا کند؟ در این قانون در حد یک ماده به این موضوع اشاره شده که مقام ناظر بانکی چنین اختیاراتی دارد ولی این ماده کافی نیست و باید احکام مفصل آن ذکر شود زیرا که از این بابت کاستی‌هایی وجود دارد. اگر احکام این بخش به‌طور مبسوط، تصریح و شفاف‌سازی نشود بعدها معضل تعارض قوانین ایجاد خواهد شد.

نظرتان درباره بانک توسعه‌ای که در این طرح پیش‌بینی شده است؛ چیست؟

نکته اساسی که من می‌توانم به عنوان کاستی جدی این طرح یاد کنم بحث بانک توسعه است. بانک توسعه به عنوان یک بخش در این طرح ذکر و به نظر من عملا تبدیل به پاشنه آشیل کل این طرح شده است. هیچ دلیل منطقی وجود ندارد که بانک توسعه در کنار دو قانون مادر یعنی قانون بانک مرکزی و قانون بانکداری که فوق‌العاده مهم و اساسی و حیاتی هستند، بیاید. این‌ها قوانینی هستند که احکامشان باید مدت‌ها پابرجا و اثربخش بماند ولی بانک توسعه تنها می‌خواهد یک فعالیت توسعه‌ای انجام بدهد.

آیا این امر نیاز به یک قانون و آن‌هم قانون هم‌تراز با قانون بانک مرکزی و بانکداری دارد؟ نظر من این است که بانک توسعه می‌توانست کاملا جدا دیده شود. تلقی بسیاری از صاحب‌نظران این است که بانک توسعه برای تأمین وجه از طریق اتصال منابع آن به منابع بانک مرکزی ایجاد شده است. نکته مهم این است که کلیت طرح بانکداری آمده است به بانک مرکزی استقلال بدهد تا دولت و سایر نهادها نتوانند از منابع بانک مرکزی برای پوشش کسری‌هایش استفاده کند اما این بخش از طرح یعنی بانک توسعه با یک ظرایف و مکانیزمی می‌تواند عملاً همان کار قبل را بکند. این عملاً نقض غرض است و با مفهوم استقلال بانک مرکزی مغایرت دارد. از طرف دیگر بانک توسعه‌ای باید در زمینه‌هایی سرمایه‌گذاری کند که بخش خصوصی حاضر به فعالیت در آن حوزه نیست. به زبان صریح‌تر در زمینه‌ای فعالیت کند که توجیه اقتصادی ندارد.

بنابراین باید منابع ارزان قیمت در اختیار آن‌ها قرار دهد. دولت که بودجه ندارد، هیچ بانک تجاری نیز حاضر به اعطای تسهیلات با نرخ‌های سود پایین نیست. صندوق توسعه ملی هم که احکام خاص خودش را دارد، سپرده گیری هم که برای این بانک ممنوع است؛ بنابراین تنها گزینه‌ای که باقی می‌ماند استفاده از منابع بانک مرکزی و تکرار داستان ۴۰ ساله اخیر است! این‌ها مطالبی است که به آن عنایت نشده است. ما یک سابقه بانکداری توسعه‌ای ۶۰ ساله در کشور داریم که نشان می‌دهد بانک‌های توسعه در چه مسیری رفته‌اند. همه ما می‌دانیم بانک‌های توسعه‌ای فعلی با چه مشکلاتی مواجه‌اند. اینکه دوباره این مسیر را تکرار کنیم یک اشتباه بزرگ است.



ضعف دیگر این طرح این است که ما از سال ۵۱ تا کنون یک مجموعه‌ای وسیع و متفرقی از قوانین داریم که من برخی از آنها را نام برده‌ام. قانون منطقی کردن نرخ سود، عدم الزام وثیقه گیری، تسهیل اعطای تسهیلات، مجموعه آیین‌نامه‌های حوزه بانکداری که توسط دولت ابلاغ شده است و… . این مجموعه قوانین و آیین‌نامه با یکدیگر همخوانی ندارند. این قوانین و تصویب‌نامه‌ها عملا تبدیل به یک معضل واقعی برای بانک‌ها شده‌اند. سیستم بانکی و بانک مرکزی و مقام نظارتی با حجم زیادی از مقررات مواجه است که این مقررات هدف واحدی ندارند و در عین حال با یکدیگر تعارض دارند.

بانک‌ها نمی‌دانند کدام یک را اجرا کنند، کدامشان ناسخ و منسوخ است، کدامشان تقدم و تاخر دارند و کدامشان عام و خاص است؟ این احکام و مفاهیم به لحاظ حقوقی و قانونی برای بانک‌ها مشکل ایجاد کرده است. در این طرح باید سعی می‌شد احکام همین طرح را حاکم کند و هر چیزی جز این قانون را نسخ می‌کرد. یعنی باید می‌گفت حکم همین چیزی است که من می‌گویم و هر چیزی که غیر از این است نسخ می‌شود و هیئت عالی احکام و آیین‌نامه‌های خاص را در یک فرجه و مدت زمان خاص صادر می‌کرد. این هم یک ضعف دیگر این طرح است که البته می‌توان آن را اصلاح کرد و زیاد پیچیده و زمان‌بر نیست.

از دید شما نگاه این طرح به بانک‌ها چگونه است و چقدر استقلال آنها را به رسمیت می‌شناسد؟

ما باید بپذیریم بانک‌ها هم موجودیتی مستقل‌اند. در کشورهای دیگر، استقلال بانک‌ها را همانند استقلال بانک مرکزی به رسمیت شناخته‌اند. ما طی سالیان گذشته چون ابزارهای نظارتی نداشته‌ایم با احکام قانونی به اسم نظارت بر بانک‌ها عملاً در کار بانک‌ها دخالت کرده‌ایم و استقلال آن‌ها را نفی کرده‌ایم. احکام مربوط به اعطای تسهیلات، وثیقه گیری و وصول مطالبات، موضوعاتی هستند که باید در اختیار بانک باشد و بانک‌ها تنها باید در کلیت عملکردشان پاسخگو باشند.

اگر بانکی سالم نیست بانک مرکزی باید گریبانش را بگیرد اما در جزئیات نباید در کار بانک دخالت کرد. بانک‌ها خودشان باید تصمیم بگیرند به چه کسی تسهیلات دهند و چگونه وثیقه گیری کنند. اما اگر نسبت کفایت سرمایه آن‌ها افت پیدا کرد، بانک مرکزی باید با قدرت ورود کند. بانک مرکزی باید اختیار قانونی داشته باشد در صورت بروز سو جریان مالی در بانک، مدیرانش را به دادگاه بسپارد ولی در مسائل دیگر باید بپذیرد شخصیت بانک مستقل است، مانند یک موجود زنده سیکل حیات دارد و ممکن است به خاطر مدل کسب‌وکارش روزی به مرحله فرتوتی و انحلال برسد. هیچ‌کس هم مقصر نیست. در لیست FDIC ایالات‌متحده آمریکا، هرساله تعداد زیادی از مؤسسات مالی فرایند انحلال را طی می‌کنند. قرار نیست بانک مرکزی تضمین کند همه بانک‌ها برای همیشه زنده و فعال بمانند.

مهم این است که قواعد انحلال و ورشکستگی را به‌گونه‌ای تعریف کند تا سپرده‌های مردم به ویژه سپرده‌گذاران خرد از دست نرود. ولی اینکه در ماده ۱۶۷ این طرح؛ شرایط را به گونه‌ای ببینیم که اگر بانکی ورشکست شد انگار همه مقصر هستند و باید جبران خسارت کنند، اشتباه است. این دیدگاه باید در این طرح اصلاح شود. بانک‌ها هم باید احساس کنند که تضمین ضد ورشکستگی وجود ندارد. بازار، بازار رقابتی است و دست پنهانی وجود ندارد که آن‌ها را حفاظت کند. این‌ها نکته‌های مهمی است که به آنها توجه کافی نمی‌شود. این که اگر بانکی ورشکسته شد علیه مدیرانش اقامه دعوا می‌شود، دلیلی ندارد. اگر بانکی تقلبی کرده یا تقصیری دارد باید رسیدگی شود ولی به طور عادی، بانک هم مانند هر شرکت دیگر در سیکل حیات خود، ممکن است در ایفای تعهدات خود با شکست مواجه شود.

یعنی این تصور و تلقی عمومی جامعه مبنی بر تضمین بانک‌ها توسط بانک مرکزی تلقی درستی نیست یا نباید باشد؟

ضمانت بانک‌ها توسط بانک‌ مرکزی مبنای قانونی ندارد. یعنی هیچ جایی نیست که صراحتاً یا حتی تلویحاً بیان کند بانک مرکزی ضامن حیات سایر بانک‌ها است بلکه این عملکرد بانک مرکزی بوده است که این تصور را ایجاد کرده. عملکرد بانک مرکزی ایران به‌گونه‌ای بوده که این تصور ایجاد شده که او اجازه نمی‌دهد هیچ بانکی ورشکسته یا منحل شود در حالی که هیچ جای دنیا، هیچ بانک مرکزی وجود ندارد که در هر شرایطی بانک‌ها را تضمین ۱۰۰ درصدی کند. بانک‌ها باید به‌درستی اداره شوند وگرنه وارد فرآیند انحلال می‌شوند.

این‌ها قاعده‌هایی است که باید قانون‌گذار قبول کند و عملا امکان رقابت را بدهد. یعنی بانکی که خوب کار می‌کند، می‌داند که می‌تواند در بازار بماند و آن که خوب کار نمی‌کند از بازار خارج می‌شود. اگر بانک مرکزی بگوید هیچ کس ورشکسته نمی‌شود قاعده رقابت به هم می‌خورد و بازار آزاد را به هم می‌زند. مشتری هم باید بداند وقتی بانکی به سپرده‌ها ۲۳ درصد سود می‌دهد احتمال اینکه این بانک ورشکسته شود زیاد است و بانکی که ۱۸درصد سود می‌دهد می‌تواند بانک سالم‌تری نسبت به بانک قبلی باشد. اگر قرار باشد هر بانکی با هر عملکردی بتواند فعالیت کند شما این پیام را می‌دهید که رابطه‌ای بین ریسک و بازده وجود ندارد لذا هر چه بازده بالاتر باشد بهتر است. چه کسی از بازده بالا بدش می‌آید وقتی ریسک مفهوم و ما به ازای واقعی نداشته باشد؟

اشاره کردید بانک‌ها باید مستقل باشند و بانک مرکزی در امورات آن‌ها دخالت نکند و هر بانک مدل کسب‌وکار خود را طراحی کند. همان طور که مطلع هستید بانک‌ها بنا به محدودیت‌های قانونی و عملکردی عملاً مدل کسب‌وکار پیچیده‌ای ندارند و سرویس‌های ویژه و متنوعی ارائه نمی‌کنند. مدل کسب‌وکار بانک‌ها عملاً بر اساس نرخ سود سپرده و تسهیلات شکل می‌گیرد که این طرح تمامی اشکال و نرخ‌ها را قانونمند کرده است و عملاً دخالت در امور بانک‌ها محسوب می‌شود. نظر شما در این مورد چیست؟

غیر از ایران در بقیه کشورهای دنیا اصولا نرخی به عنوان نرخ بهره توسط بانک مرکزی به شکل دستوری برای بانک‌ها تعیین نمی‌شود. البته بانک‌های مرکزی ابزارهایی قدرتمندی دارند که می‌توانند به‌طور غیر مستقیم روی نرخ بهره تأثیر بگذارند. یکی از این ابزارها، عملیات بازار باز است که اخیراً بانک مرکزی کشورمان آن را عملیاتی کرده است. بانک‌های مرکزی ابزارهای دیگری مانند تنزیل مجدد و اخذ سپرده قانونی بانک‌ها را دارند اما به‌طور مثال وقتی نرخ بهره در بازار ۲۵ درصد است هیچ بانک مرکزی در دنیا نمی‌تواند در یک لحظه و با یک دستور آن را به ۱۰ درصد برساند بلکه با این ابزارها نهایتاً می‌توانند آن را به ۲۴.۵ یا ۲۴ درصد برسانند.

دستوری تعیین کردن نرخ‌های سود در قواعد فعلی بانکداری کشورمان وجود دارد یعنی عملا هم نرخ سود سپرده‌ها و هم نرخ سود تسهیلات را دستوری تعیین می‌کنیم. اما آیا طرح بانکداری در این حوزه پیشرفتی کرده است؟ هم می‌توان گفت بله هم می‌توان گفت خیر! بانک مرکزی در این طرح به صراحت مسئول تعیین نرخ سود نیست که این یک اتفاق بزرگ است. این قانون، ابزارهای سیاست‌های پولی را در اختیار بانک مرکزی قرار می‌دهد که به صورت مستقل از آن استفاده کند.

بدین معنی که نرخ سود در بازار تعیین می‌شود و بانک مرکزی به عنوان یک بازیگر عمده صرفا می‌تواند بر روی آن تأثیر بگذارد. این الگویی است که همه بانک‌های مرکزی از آن استفاده می‌کنند. در خصوص نرخ سود عقود هم در این طرح گفته شده است که بانک مرکزی در تعیین آن ورود نمی‌کند مگر در موارد استثنا ترس من آن است که این استثناء بعدها تبدیل به قاعده شود. البته در مقام دفاع از طرح بانکداری و با دید خوش‌بینانه می‌توان گفت که سایر بانک‌های مرکزی هم استثنائا می‌توانند نرخ بهره بانک‌ها را با مقاصد نظارت بانکی به‌صورت دستوری تعیین کنند و این زمانی است که احساس کنند که وضعیت بانکی به مخاطره افتاده و با بازی پونزی قصد رفع موقت مشکلات خود از طریق جذب سپرده با نرخ‌های سود بالا را دارد. در چنین شرایطی مراجع نظارت بانکی می‌توانند برای آن بانک خاص (و نه بقیه بانک‌ها)، نرخ بهره را در سقف مشخصی تعیین کنند. شاید این استثنای قانونی برای چنین مواردی آمده باشد.

اما در برخی قسمت‌های طرح بانکداری نمی‌توان خوش‌بینانه به آن نگاه کرد. اینکه به بانک مرکزی این اختیار را بدهیم که سپرده‌های جاری بانک‌ها را تعیین و تکلیف کند، به مفهوم دخالت در امور بانک‌ها است. اگر بانک، سپرده می‌گیرد باید خودش نحوه مصارفش را تعیین کند. این با قاعده استقلال بانک مغایر است. بانک مرکزی باید اختیار نظارت داشته باشد و نه دخالت. هر بانک برای منابعی که دریافت می‌کند باید بتواند تصمیم بگیرد و بانک مرکزی باید نظارت کند که بانک قاعده بانکداری بدون ربا را رعایت می‌کند یا خیر.

هر بانکی مدل کسب‌وکار خود را دارد مانند؛ بانکداری خرد، بانکداری شرکتی، بانکداری قرض‌الحسنه، بانکداری تخصصی و… لذا انواع مختلف مدل کسب‌وکار بانکی وجود دارد و نباید بانک مرکزی، بانکی را مجبور کند در همه زمینه‌ها کار کند یا صرفاً یک مدل کسب‌وکار را بپذیرد.

آیا نقد دیگری به این طرح دارید؟

یکی دیگر از نقاط ضعف این طرح، کامل ندیدن بحث سهامداری بانک‌ها است. البته این طرح نسبت به وضع موجود پیشرفت‌هایی داشته ولی مفهوم صلاحیت و شایستگی سهامداران به طور کامل دیده نشده است. در قاعده صلاحیت و شایستگی سهامداران بانک؛ لازم است تا هنگام اعطای مجوز تأسیس بانک و بعد از آن، صلاحیت سهامداران توسط بانک مرکزی احراز شود.

همچنین ممکن است بر اساس نحوه رفتار یا تعامل آنها با بانک، پس از مدتی، صلاحیت سهامداران ابطال شود. ما در کشورمان و در خصوص سهامداران بانک‌ها، تجربه خوبی نداشته‌ایم. اغلب سهامداران عمده بانک‌ها تصور می‌کنند منابع بانک منابع شخصی خودشان است و اصلاً به قواعد بانکداری مدرن توجهی ندارند. این سهامدار عمده می‌تواند هم دولت و هم بخش خصوصی باشد. همه ما می‌دانیم بانک‌ها چه ضربه‌هایی از جانب سهامدار عمده خورده‌اند. این مبحث احکام مفصلی می‌خواهد که جایش در همین طرح بانکداری است و نه در قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴. ما نیاز به احکام قانونی جامع و مانعی برای مرجع نظارت بانکی داریم که بر آن اساس بتواند سهامدار غیر صالح را از مالکیت سهام خلع ید کند.



نقد دیگر به این طرح به بحث نحوه تعیین صلاحیت مدیران بانک‌ها برمی‌گردد که در ماده ۸۳ آن پیش‌بینی شده و طی آن قاعده تناسب «اختیار» و «مسئولیت» از بین رفته است. باید توجه کرد در هر قانونی، هر شخص ذیصلاحی که مسئول است باید اختیار مکفی و هم‌تراز با آن مسئولیت را هم داشته باشد تا بتوان از او «پاسخگویی» خواست. در بحث تأیید صلاحیت‌ مدیران بانک‌ها؛ این طرح، قاعده را رعایت نکرده و بخشی از آن را به دست بانک‌ها و بخشی دیگر را به دست وزارت اقتصاد سپرده که کاملاً بی معنی است و باید به طور کامل در اختیار مقام نظارتی بانک مرکزی باشد.

البته در متن‌های اولیه این طرح چنین چیزی نبود و بعدها به آن اضافه شده است. اگر وزارت اقتصاد مسئول احراز صلاحیت مدیران بانک‌ها است باید هم به او اختیار داد و هم پاسخگویی در خصوص نحوه عملکرد این مدیران را از او خواست. ولی اگر قرار است پاسخگویی بر عهده بانک مرکزی باشد باید اختیارات هم در دست بانک مرکزی باقی بماند.

در فضای سیاسی و رسانه‌ای موجود برخی معتقدند تصویب این طرح عجولانه است و باید طرح پخته‌تر شود. برخی هم معتقدند نباید فرصت را از دست داد و بهتر است همین طرح تصویب شود و در آینده می‌توان نواقص این طرح را برطرف کرد. نظر شما به کدام یک از این دو طیف نزدیک‌تر است؟

از دهه ۷۰ شمسی بحث تغییر قوانین مطرح بوده ولی هیچ قانونی به تصویب نرسیده است. باید سؤال کرد واقعاً چند سال لازم است تا قوانین مادرمان در حوزه پولی و بانکی را تغییر اساسی بدهیم؟ اصولاً این پروسه در کشورهای دیگر چقدر طول می‌کشد و در صورت خرید وقت، آیا واقعاً طرح یا لایحه پخته‌تری ارائه خواهد شد؟ یعنی با مجلس جدید و ورود نمایندگانی که در جریان پیچیدگی‌های این طرح نیستند چه اتفاق مثبتی خواهد افتاد؟ به هر حال مجلس فعلی ۴ سال است با این مباحث آشنا شده و برای آن وقت گذاشته و مرکز پژوهش‌های مجلس پس از سال‌ها کار کارشناسی به این نقطه رسیده است.

با استقرار مجلس جدید ممکن است ترکیب کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس نیز تغییر کند و طرحی که ثمره کار این مرکز بوده با چالش‌های جدیدی مواجه شود که الزاماً این چالش‌ها از جنس «کارشناسی» نخواهند بود. با افق پیش رو؛ به نظرم اخذ زمان اضافی، بدون اینکه برنامه زمانی و عملیاتی مشخصی برای اصلاح نواقص و کاستی‌های فعلی ارائه گردد، چندان مثمر ثمر نخواهد بود.

بنابراین من نتیجه می‌گیرم که شما موافقید این طرح با همه کاستی‌هایش در همین مجلس به سرانجام برسد.

اگر جایگزین کامل‌تر و بی‌نقص‌تری برای این طرح وجود داشته باشد، قطعا من با آن جایگزین موافق خواهم بود ولی فعلا جایگزین طرح بانکداری؛ قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ است که نه تنها هیچ تناسبی با وضع موجود ندارد بلکه در مقام مقایسه با طرح بانکداری، فرسنگ‌ها از آن عقب‌تر است. قواعد بانکداری مرکزی و بانکداری، ظرف نیم‌قرن اخیر تحولات شگرفی را به خود دیده و شایسته نیست که ما کماکان با ادبیات چند دهه قبل بخواهیم نظامات بانکداری مرکزی و بانکداری خودمان را اداره کنیم.

ارسال یک پاسخ

آدرس ایمیل شما منتشر نخواهد شد.