پنج نسل بانکداری مرکزی

کارکردهای بانک‌های مرکزی،‌ثابت و ایستا نبوده و در طول زمان، ‌تغییر و تحول پیدا کرده‌اند. این نوشته به بررسی این تغییر و تحولات در کارکردهای بانک‌های مرکزی و آثار و ابعاد حقوقی آنها می‌پردازد. بررسی‌ها نشان می‌دهد اگرچه کارکردهای بانک‌های مرکزی همواره در حال تغییر و تحول بوده‌اند و حتی اکنون نیز ثابت نیستند و در حال تحول هستند اما با این حال یکسری رویکردها و گرایش‌های مشترک در آنها وجود دارد. در این گرایش مشترک، همواره بانک‌های مرکزی وظیفه برقراری ثبات را داشته‌اند اما موضوع و متعلق این ثبات، متفاوت بوده است. گاهی اوقات موضوع این ثبات، مالیه عمومی بوده، گاهی اوقات موضوع آن قیمت‌ها بوده و گاهی نیز موضوع آن نظام مالی بوده است. در هر حال آنچه که تغییر نکرده، ثبات و نقش بانک‌های مرکزی در تامین آن بوده است.

شکل‌ها و انواع گوناگون بانک‌های مرکزی

بانک‌های مرکزی شکل‌ها و انواع گوناگونی دارند. بعضی از بانک‌های مرکزی بسیار قدیمی و بعضی از آنها بسیار جوان هستند. اولین بانک مرکزی در قرن هفدهم در هلند ایجاد شده، پس می‌توان گفت اکثر بانک‌های مرکزی جوان هستند چون در سده اخیر ایجاد شده‌اند. اکثر بانک‌های مرکزی در سده‌های گذشته، موسسات حقوقی مشمول حقوق شرکت‌ها بودند. به عبارت دیگر، احکام و قواعد حاکم بر آنها همان احکام و قواعد عمومی حاکم بر شرکت‌ها بوده است. این بانک‌های مرکزی، مشمول قواعد حقوق خصوصی بودند چراکه حقوق شرکت‌ها، بخشی از حقوق خصوصی است.

شخصیت حقوقی مستقل بانک‌های مرکزی

اگر بانک‌های مرکزی دنیا،‌شخصیت حقوقی مستقل دارند اما در برخی از کشورها، بانک مرکزی دارای شخصیت حقوقی مستقل از دولت یا وزارت اقتصاد نیست. این امر البته در کشورهای بسیار کوچک اتفاق می‌افتد. در این کشورها می‌توان گفت که استقلال بانک مرکزی خدشه‌دار است زیرا استقلال بانک مرکزی ایجاب می‌کند که بانک مرکزی دارای شخصیت حقوقی مستقل باشد. البته صرف وجود شخصیت حقوقی مستقل برای بانک مرکزی به معنای استقلال بانک مرکزی نیست و آن فراتر از شخصیت حقوقی مستقل آن است اما یکی از عناصر استقلال بانک مرکزی، وجود شخصیت حقوقی مستقل برای آن است.

بانک‌های مرکزی واحد و متعدد در کشورها

در اکثر کشورها،‌یک بانک مرکزی وجود دارد اما اخیرا در اثر منطقه‌گرایی پدیده وجود بانک‌های مرکزی مضاعف در کشورها رشد کرده است. توضیح آنکه در برخی از مناطق (مثلا در اتحادیه اروپا) بانک‌های مرکزی منطقه‌ای ایجاد شده‌اند. در کشورهای عضو این اتحادیه، هر کشور دارای بانک مرکزی خود است و در عین حال یک بانک مرکزی منطقه‌ای (بانک مرکزی اتحادیه اروپا) نیز وجود دارد که در حکم بانک مرکزی تمامی کشورهای عضو است، بنابراین به‌طور کلی دو بانک مرکزی در هر کشور عضو نظام اروپایی بانک مرکزی (ESCB) وجود دارد.

نسل‌های بانک‌های مرکزی

کارکردهای بانک‌های مرکزی در طول اعصار، متحول شده‌اند. به‌طور کلی پنج دوره از کارکردهای بانک‌های مرکزی را می‌توان شناسایی کرد. دوره اول، قرن هفدهم بوده که در آن بانک‌های مرکزی، بانک‌های دولت‌ها و اداره‌کنندگان بدهی‌های دولت‌ها بوده‌اند. از بانک‌های مرکزی در این دوره تحت عنوان تامین‌کنندگان منابع مالی جنگ‌ها نیز نام برده می‌شود چراکه زمانی که پادشاه قصد مبادرت به جنگ داشت، به بانک مرکزی مراجعه می‌کرد و بانک مرکزی منابع و هزینه‌های جنگ را در اختیار وی می‌گذاشت.

در قرن هجدهم نسل دوم بانک‌های مرکزی ظهور کرد. نسل دوم از بانک‌های مرکزی، ‌تحت‌عنوان صادرکنندگان پول شناخته می‌شوند. به‌عبارت دیگر قبل از قرن هجدهم، ‌انتشار اسکناس کارکرد بانک‌ها بوده و اسکناس، در حقیقت سفته‌ای بوده است که بانک‌ها آنها را معتبر می‌دانسته‌اند و در قبال آن حاضر به پرداخت بوده‌اند. از قرن هجدهم انتشار اسکناس و مسکوک مبدل به اختیار انحصاری بانک‌های مرکزی شد و سایر بانک‌ها از این کار منع شدند. بنابراین، دومین نسل از کارکردهای بانک مرکزی شکل گرفت که هنوز هم در بسیاری از کشورها (ازجمله ایران) از اختیارات بانک مرکزی محسوب می‌شود.

نسل سوم از بانک‌های مرکزی در قرن نوزدهم شکل گرفت. بانک‌های مرکزی این نسل را بانک بانک‌ها می‌نامند. مقصود از بانک بانک‌ها این است که آنها وظیفه ثبات بخشیدن به بازارهای مالی و ایفای نقش وام‌دهنده واپسین را برعهده داشتند. بانک‌های مرکزی این نسل، هنگامی که بانکی با مشکل نقدینگی روبه‌رو بود و نمی‌توانست بدهی‌های خویش را بپردازد، به آنها کمک نقدینگی اضطراری اعطا می‌کردند تا از این طریق، از آثار سوءورشکستگی یک بانک و ریسک سیستمی در نتیجه کمبود نقدینگی جلوگیری کنند. بانک‌های مرکزی هنوز هم این نقش را برعهده دارند.

نسل چهارم از بانک‌های مرکزی در قرن بیستم شکل گرفتند و به آنها مبارزه‌کنندگان با تورم و سیاست‌گذاری پولی می‌گویند. در این دوره بانک‌های مرکزی، مسوولیت اصلی و اولیه کنترل نقدینگی و حفظ ارزش پول را برعهده گرفتند و در همین دوره بود که بحث استقلال بانک مرکزی مطرح شد زیرا در این دوره مشخص شد که سیاست‌گذار پولی در صورتی می‌تواند در کار خود موفق باشد که از استقلال برخوردار باشد و مقامات سیاسی و خصوصا دولت‌ها بر وی تاثیر نگذارند. امروزه در قوانین بسیاری از کشورها ازجمله در ایران، سیاست‌گذاری پولی و حفظ ارزش پول به عنوان یکی از اهداف اصلی بانک‌های مرکزی تلقی می‌شود.

نسل پنجم از بانک‌های مرکزی، در قرن بیست‌ویکم و بعد از بحران مالی شکل گرفتند. در این دوران، ثبات مالی و نه ثبات پولی، هدف اصلی و اولیه بانک‌ها قلمداد شد و نظارت احتیاطی کلان، جزو کارکردهای بانک‌های مرکزی قرار گرفت. در این دوران بانک‌های مرکزی وظیفه نظارت بر کل سیستم مالی را بر عهده گرفتند و همچنین رابطه اقتصادی واقعی با نظام مالی نیز مورد توجه و جزو وظایف آنها قرار گرفت. بانک‌های مرکزی در این دوره نگهبان انسجام در سیاست‌های مالی محسوب می‌شوند. در حقیقت بانک‌های مرکزی در این دوران نقش اصلی و رهبری را در هیات‌های ثبات مالی کشورها برعهده می‌گیرند و مراقبت می‌کنند که سیاست‌های ناظران مختلف دارای انسجام و هماهنگی باشد.

کارکردهای بانک‌های مرکزی

نکته دیگری که در اینجا باید بررسی کرد کارکردهای بانک مرکزی است. معمولا بانک‌های مرکزی کارکردهای زیر را دارند:سیاست‌گذاری پولی و سیاست‌گذاری درخصوص نرخ ارز، انتشار و مدیریت پول رایج کشور، نگهداری و مدیریت ذخایر ارزی و طلای کشور و خدمت به عنوان بانکدار دولت و وام‌دهنده واپسین برخی از بانک‌های مرکزی کارکردهای دیگری همچون نظارت بر بانک‌ها و نظارت بر نظام‌های پرداخت را نیز برعهده دارند. اما این دو وظیفه در تمامی بانک‌های مرکزی وجود ندارد و تنها برخی از بانک‌های مرکزی آن را انجام می‌دهند.

نحوه اشاره به اهداف بانک مرکزی در قانون

مساله مهم در اینجا این است که آیا اهداف بانک مرکزی باید به طور صریح در قانون مشخص شود یا ذکر آنها در قانون به طور ضمنی کفایت می‌کند؟ در این رابطه باید گفت که هرچند در بسیاری از قوانین بانک‌های مرکزی که در گذشته نوشته شده‌اند به طور ضمنی به اهداف بانک‌های مرکزی اشاره شده است اما گرایش غالب در تدوین قوانین بانک‌های مرکزی در سال‌های اخیر این بوده است که به صراحت به اهداف آنها اشاره شود.دلایل این رویکرد عبارتند از: اینکه اولا ذکر صریح اهداف به مقامات بانک کمک می‌کند که در موارد تعارض سیاست‌های پیشنهادی بهتر تصمیم‌گیری کنند و تصمیم و سیاستی را انتخاب کنند که بیشتر با اهداف بانک مرکزی تناسب دارد.ثانیا ذکر صریح اهداف بانک مرکزی به مقامات بانک کمک می‌کند در رابطه با اختیارات و اقتدارات خویش تصمیم‌گیری کنند. به عبارت دیگر، در جریان عملکرد بانک مرکزی به کرات برای مقامات بانک مرکزی این پرسش به وجود می‌آید که آیا در مورد عملی دارای اختیارات کافی هستند یا خیر؟ در این رابطه با مراجعه به اهداف می‌توان پاسخ این پرسش را پیدا کرد.

اگر عملی برای رسیدن به اهداف بانک مرکزی ضرورت داشته باشد، مقامات بانک مرکزی اختیار آن را خواهند داشت و اگر عملی برای رسیدن به اهداف بانک مرکزی ضرورتی نداشته باشد، مقامات بانک مرکزی نیز اختیار انجام آن را نخواهند داشت.ثالثا مشخص کردن اهداف بانک مرکزی می‌تواند کمک کند که یک چارچوب مشخصی برای پاسخگویی بانک مرکزی وجود داشته باشد.به عبارت دیگر اگر بخواهیم در مورد عملکرد بانک مرکزی قضاوت کنیم، بهترین شاخصی که در اختیار ما قرار دارد، اهداف بانک مرکزی است. اگر بانک مرکزی در رسیدن به اهداف خود موفق باشد، عملکرد مناسبی داشته است و اگر در این امر موفق نباشد، عملکرد آن قابل دفاع نبوده است.

سلسله مراتب اهداف بانک‌های مرکزی

به طور کلی اهداف بانک مرکزی را به سه دسته تقسیم می‌کنند: ثبات پولی، ثبات مالی و توسعه. بسیاری از کشورها هدف ثبات پولی را به عنوان هدف اصلی بانک مرکزی در قوانین خود ذکر کرده‌اند. گاهی اوقات از عبارت و دستیابی و حفظ ثبات قیمت‌های داخلی برای اشاره به این هدف استفاده شده است. همان‌طور که گفته شد ثبات مالی که در برگیرنده نظارت احتیاطی کلان است نیز به عنوان هدف بانک مرکزی در اصطلاحات جدید قوانین برخی کشورها مورد توجه قرار گرفته است. توسعه اقتصادی به عنوان هدف درجه دوم در قوانین بسیاری از کشورها مد نظر قرار گرفته است و بسیاری از بانک‌های مرکزی براساس قانون ملزم به این هستند که از سیاست‌های اقتصادی دولت‌های خود پشتیبانی کنند اما در درجه دوم بودن این هدف به این معنا است که در صورتی که برآورده کردن این هدف مستلزم لطمه به سیاست‌های پولی یا ثبات مالی شود، باید از آن اجتناب کرد.

اثر بحران مالی بر اهداف بانک‌های مرکزی

پرسش مهم دیگری که در اینجا مطرح می‌شود این است که اثر بحران مالی سال‌های 2007 و 2008 بر اهداف بانک‌های مرکزی چه بوده است؟ همان‌طور که قبلا گفته شد اثر این بحران بر اهداف بانک‌های مرکزی این بوده است که نظارت بانکی از نظارت احتیاطی خرد به نظارت احتیاطی کلان مبدل شد و علاوه بر این، ثبات مالی به هدف اصلی و اولیه بانک‌های مرکزی مبدل شد اما پرسش این است که آیا ثبات مالی پیش از بحران مالی سال 2007 در زمره اهداف بانک‌های مرکزی نبوده است؟ بررسی قوانین بانک‌های مرکزی ایالات‌متحده آمریکا، انگلستان و اتحادیه اروپا نشان می‌دهد که حقیقتا در این زمینه نقص وجود داشته است و این امر در زمره اهداف بانک‌های مرکزی آنها قرار داشته است. حداقل این است که می‌توان گفت ثبات مالی به صراحت در زمره اهداف بانک‌های مرکزی ذکر نشده بود و به طور ضمنی در محدوده اهداف آنها قرار داشت. پس از بحران مالی این کشورها در صدد برآمده‌اند که با اصلاح قوانین خود به طور صریح به ثبات مالی و نظارت احتیاطی کلان اشاره کنند. در ایالات‌متحده آمریکا قانون اصلاح وال‌استریت و در اتحادیه اروپا ترتیباتی برای ایجاد هیات ثبات مالی ایجاد شده که بانک‌های مرکزی نقش اصلی و کلیدی را در آن برعهده دارند.

در برخی کشورهای آسیایی مثل مالزی و اندونزی نیز اصلاحاتی در قوانین و مقررات با توجه به یافته‌های کشورهای توسعه یافته در خصوص ثبات مالی و نظارت احتیاطی کلان در دست بررسی است. در تمامی این موارد نقش کلیدی و اصلی برای بانک‌های مرکزی در نظر گرفته شده است.

منبع: دنیای اقتصاد