پایگاه خبری راه پرداخت دارای مجوز به شماره ۷۴۵۷۲ از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و بخشی از «شبکه عصر تراکنش» است. راه پرداخت فعالیت خود را از دوم اردیبهشت‌ماه ۱۳۹۰ شروع کرده و اکنون پرمخاطب‌ترین رسانه ایران در زمینه فناوری‌های مالی، بانکداری و پرداخت و استارت‌آپ‌های فین‌تک است.
کالبد نیمه‌جان / بررسی تحلیلی چیستی و ماهیت صندوق‌های بازنشستگی و بحران دامن‌‌گیر آنها
اصل موضوع این است که سطح آشنایی با مفهوم صندوق‌ها و چالش و بحران‌های این حوزه بسیار پایین است. طبیعی است وقتی ندانیم صندوق‌های بازنشستگی چه کارکردهایی دارند، حساسیتی هم نسبت به چند و چون و محتوای بحران، وجود نخواهد داشت.
ماهنامه عصر تراکنش شماره 28 / نام صندوق‌های بازنشستگی این روزها مترادف با بحران و تهدید است؛ فراگیر و خطرناک. کارشناسان اما هشدار می‌دهند وقت تنگ است و پیش از آنکه کجکارکردیهای این نهادها بر امنیت اقتصادی و اجتماعی و حتی سیاسی کشوری سایه بیندازد، باید دست به کار شد و اصلاحات را شروع کرد.
در گزارش پیش رو نگاهی کلی انداخته‌ایم به ماهیت و ریشه‌های بن‌بست صندوق‌ها و آسیب‌شناسی اینکه چرا بعد از دو تا سه دهه همچنان سیاست‌گذاری در این عرصه به نتیجه دلخواه نرسیده است.
دست‌کم پنج سالی می‌شود کسری منابع و وابستگی خارج از تصور صندوق‌های بازنشستگی به دولت هویدا شده و مشترکان این صندوق‌ها و بیش از آن فعالان رفاهی با نگرانی تحولات را رصد می‌کنند. تقریبا می‌شود گفت کار از کار گذشته و حالا همه در بطن اجتماع و همین‌طور سیاست‌گذاران و تصمیم‌گیران به‌خوبی می‌دانند روند غیرمنطقی، نامنظم و فاقد سازوکار و پشتوانه در صندوق‌ها و بی‌توجهی‌هایی که از سمت دولت‌ها صورت گرفته، چه هزینه‌هایی بر گرده نظام رفاهی کشور به‌جا گذاشته است.
صندوق‌ها تقریبا از همان دورانی که طراحان نظام‌های رفاه و تامین اجتماعی اندیشه کردند که مامنی برای آرامش و امنیت اجتماعی مردم طراحی کنند، پدید آمدند. نهادهایی که تکامل‌شان از بلوغ به میانسالی و سپس به کهنسالی، با اتفاقات ریزودرشتی در برهه‌‌های مختلف رکود همراه بوده و یکی پس از دیگری به یکی از اصلی‌ترین کانون‌های چالش تبدیل شده‌اند که گاه تا ازهم‌پاشیدگی شیرازه اقتصاد برخی کشور‌ها هم پیش رفته‌اند.
نهادهایی که میلیون‌ها شهروند، آرامش خیال خود را در بقا و ادامه حیات آنها می‌بینند و از آن سو هم یک اصل بیشتر برای آنها معنا ندارد؛ «گواهی حیات‌شان اعتبار داشته و خدمت‌رسانی‌شان پیوسته باشد».
بحران و توصیف وضع صندوق‌ها
سال‌ها از زمانی که موضوع صندوق‌های بازنشستگی وارد ادبیات اقتصاد سیاسی ایران شده، می‌‌گذرد. صندوق‌هایی که هرچند در تمام 80 سال گذشته به‌صورت کج‌دار و مریز تعهداتی را نسبت به ذی‌نفعان خود انجام دادند، اما حالا چند سالی است سایه تنگناهای مالی بر سر آنها سنگینی می‌کند و مخرج‌مشترک موجودیت همه آنها بحران شده است.
برخی در میانه و برخی هم در آستانه بحران. تحمیل قوانین و مقررات غیراصولی و غریب با اصول و قواعد بیمه‌ای، بازنشستگی‌های پیش از موعد، بدهی‌های انباشته‌شده، مدیریت‌های غیرحرفه‌ای در ساختار اداره مدیریتی و بی‌توجهی به انجام اصلاحات و…، همگی آن‌قدر بر حیات 18 صندوق کنونی اثرگذار بوده که به تهدیدی بزرگ علیه امنیت اقتصادی و اجتماعی و چه‌بسا ملی تبدیل شده‌اند.
میلیون‌ها کارگر و کارمند و بازنشسته، تمام اعتماد و اعتبارشان را نزد آنها به امانت گذاشته‌اند که توان عمل به تعهدات‌شان را ندارند و همین موضوع فضا را مستعد بزرگ‌ترین بحران‌ها کرده است. کافی است برای نمونه صندوق فولاد را به‌خاطر آورد که بازنشستگان آن پیوسته در خیابان درخواست رسیدگی به وضع‌شان را دارند یا جریان موسسات مالی و اعتباری را در ذهن‌مان مرور کنیم که به‌راحتی به موضوعی امنیتی تبدیل شد و دولت هم راهی جز جبران ضرر و زیان آنها از جیب خود نیافت.
به همین سیاق راجع به صندوق‌ها و عطش سیری‌ناپذیر آنها به پول هم همین منطق صدق می‌کند. منطقی که هیچ‌کس دوست ندارد آن را بپذیرد، اما ظاهرا تا الان بدیل دیگری برای آن پیدا نشده است.
معضل نام‌آشنای کسری نقدینگی
امروزه تقریبا همه می‌دانند که درمان ابرچالش صندوق‌های بازنشستگی، نیازمند درک صحیح و عمیق و مهلتی معین برای رسیدگی به آن از سوی همه نهادها در مجموعه نظام حکمرانی کشور است. همان مراکز و نهادهای تصمیم‌گیر و تصمیم‌سازی که خودشان به چالش در این حوزه دامن زده‌اند و حالا بخشی از راهکار هم هستند.
پیوند ضعیف با حوزه رفاه
بنا بر آمارها، 45 درصد جمعیت شاغلان کشور، غیرحقوق‌بگیر هستند و در بخش رسمی اشتغال حضور ندارند. بخش زیادی از جمعیت فعال در کسب‌وکارهای نوپا و نوآورانه شاغل‌اند، اما پیوندشان با حوزه رفاه بسیار ضعیف و حتی شکننده است.
رشد 33برابری کسری نقدینگی سازمان تامین اجتماعی طی 12 سال گذشته، به خودی خود نشان‌دهنده عمق فاجعه است؛ بحرانی که واکنش‌ها به آن تا اینجا چیزی جز نادیده‌انگاری و سرپوش‌گذاری بر اصل موضوع نبوده است. در دیگر صندوق‌ها اما حال ناخوش‌شان به دهه‌های قبل بازبرمی‌گردد.
ناکارآمدی‌ها و غفلت‌ها، بسیاری از صندوق‌های ریز و خرد و صنفی را به انحلال کشاند یا با ترجیح نظام تصمیم‌گیر در یکدیگر ادغام شدند. در دو صندوق بازنشستگی کشوری و تامین اجتماعی نیروهای مسلح وضع از همه دیگر صندوق‌ها خراب‌تر است. این دو به‌دلیل کسری شدید نقدینگی وبال گردن دولت شده‌اند و همه‌ساله حجم عظیمی از بودجه عمومی کشور به خزانه آنها واریز می‌شود.
برای مثال در بودجه سال 1397 کل کشور، از 110هزار میلیارد تومان سرفصل‌های حوزه رفاه، 81 هزار میلیارد آن برای کمک به صندوق‌ها کنار گذاشته شد. از همین زاویه است که کارشناسان رفاهی، صندوق‌های بازنشستگی را به مثابه یکی از سه مساله اقتصادی و اجتماعی آینده ایران معرفی می‌کنند.
نکته اول در رابطه با صندوق‌ها، وضعیت پارادوکسیکال آنهاست. به این معنا که مهم و اضطراب‌آور هستند، اما هیچ تناسبی میان اندازه بحران و نگرانی و توجهی که به آنها صورت می‌گیرد، وجود ندارد. یعنی نه عموم مردم و نه نخبگان و نه رسانه‌ها بحران را جدی نگرفته‌اند و با وجود هشدارهای چندین‌ساله کارشناسان به دغدغه فراگیر اجتماعی تبدیل نشده است.
حجت‌الله میرزایی، معاون اقتصادی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که سال‌هاست بحران صندوق‌های بازنشستگی در کشور را به‌صورت جدی مطالعه می‌کند، در این‌باره می‌گوید: «یکی از دلایلی که مطرح می‌شود این است که بحران‌هایی مانند اشتغال، آب و محیط‌زیست، اشکال فیزیکال دارد و برای مردم در زندگی‌شان ملموس است. برای مثال اثرات کم‌آبی و محیط زیست در نقاط مختلف کشور در قالب خشکی، دشواربودن دسترسی به آب، ریزگردها و ازبین‌رفتن تالاب‌ها و… نشان داده شده، اما بحران صندوق‌ها، هیچ شکل فیزیکالی ندارد. از طرف دیگر، به این دلیل که نظام تامین اجتماعی در کشور فراگیر نیست و حدود 25 درصد جمعیت، زیر پوشش هیچ صندوقی نیستند، بحران صندوق‌ها آن‌گونه که باید و شاید جدی تلقی نمی‌شود.»
در میان صندوق‌های بازنشستگی، صندوق تامین اجتماعی که اتفاقا بزرگ‌ترین نهاد بیمه‌ای کشور هم محسوب می‌شود، فعلا بدون مشکل به کار خود ادامه می‌دهد و از همین رو بحران آتی به آن صورت جدی در زندگی مشترکان آن احساس نمی‌شود. اصل موضوع اما این است که سطح آشنایی با مفهوم صندوق‌ها و چالش و بحران‌های این حوزه بسیار پایین است. طبیعی است وقتی ندانیم صندوق‌های بازنشستگی چه کارکردهایی دارند، حساسیتی هم نسبت به چند و چون و محتوای بحران، وجود نخواهد داشت.
بحران کجاست؟
نظام تامین اجتماعی به لحاظ مفهومی و کارکردی، بحران ندارد، اما چالش اصلی در کسری نقدینگی است که از عرصه اقتصاد کلان و حوزه‌هایی مانند اشتغال، نظام بانکی و… به مظاهر این نظام یعنی صندوق‌های بازنشستگی سرایت کرده است. در این میان صندوق‌های خرد و صنفی با مشکلات بیشتری از نظر تامین منابع مالی روبه‌رو هستند.
چیستی صندوق بازنشستگی
صندوق‌های بازنشستگی بنا به تعریف ساده، نهادهایی اجتماعی و اقتصادی‌اند که بخشی از درآمد افراد در دوران اشتغال‌شان را با نام حق بیمه دریافت می‌کنند، روی آن سرمایه‌گذاری می‌کنند و در نهایت وقتی فرد به بازنشستگی رسید، با نسبتی مشخص ودیعه‌های آنها را در قالب مستمری بازمی‌گردانند. با این حال وقتی این نهادها به ورطه بحران می‌افتند، باید به ملاحظاتی هم دقت کرد که عموما قابل چشم‌پوشی نیستند.
نخست آنکه ذی‌نفعان صندوق‌ها عموما گروه‌هایی حساس و آسیب‌پذیر، مانند بازنشستگان و کارگران با ریسک‌پذیری اندک هستند که از نظر مالی و روانی آستانه تحمل پایینی دارند. طبیعی است یک نگرانی کوچک نسبت به آینده با منطق اثر پروانه‌ای، پیامدهای بزرگی در زندگی آنها خواهد داشت و چه بسا منجر به آشفتگی‌های روانی و اجتماعی مضاعف برای آنها شود.
میرزایی این‌طور توضیح می‌دهد: «بحران صندوق‌ها بسیار آشکار است و کتمان‌کردن آن، امکان‌پذیر نیست. هم باید آن را مطرح کرد تا همه به میدان بیایند و دست به کار شوند و هم نباید گفت تا نگرانی و آشفتگی در میان کارگران و مستمری‌بگیران ایجاد نشود. شاید بتوان راه میانه‌ای را پیدا کرد. این راه میانه می‌گوید کسانی که در گذشته بیمه‌پرداز بوده‌اند و حالا مستمری‌بگیر شده‌اند، نگرانی نداشته باشند. به این دلیل که الزامات قانونی و ساختارهای اقتصادی و اجتماعی، دولت را ملزم کرده که پشتوانه حمایتی صندوق‌ها باشد. بنابراین، نگرانی مربوط به بهره‌برداران و مخاطبان صندوق‌ها نیست، بلکه متعلق به دولت و مدیریت دولتی است.»
دولت بلاگردان صندوق‌ها
با همه اینها منطقی که تاکنون سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان برای رویارویی با بحران صندوق‌ها انتخاب کرده‌اند، بیش از اندازه تقلیل‌گرایانه بوده است. دولت خواسته یا ناخواسته خود را بلاگردان ناکارآمدی صندوق‌ها کرده و این روند سال‌هاست که استمرار دارد.
در برخی دیگر از تحلیل‌ها ضعف مفرط در سیاست‌گذاری و غفلت از تدوین برنامه‌ای برای اصلاح صندوق‌ها، مشکل‌آفرین معرفی شده است. برای مثال، گفته می‌شود هنوز عمق بحران صندوق‌ها به قدر کفایت درک نشده یا اجماع بر سر اولویت‌دار بودن آن شکل نگرفته، یا به ظن برخی دیگر، نوسانات اقتصادی به‌ویژه ناآرامی‌های دی‌ماه دو سال پیش، اعمال اصلاحات در صندوق‌ها را به تاخیر انداخته است.
طبق این دیدگاه، آنچه تاکنون ذیل راهبرد برون‌رفت از وضع بحرانی صندوق‌ها مطرح شده، پیگیری نظام بیمه‌ای چند‌لایه، احیای قانون ساختار نظام جامع رفاه، ثبات در قانون‌گذاری و سیاست‌گذاری بیمه‌های اجتماعی و موارد مشابه بوده که همگی در برنامه‌های پنج‌ساله توسعهای انعکاس یافته‌اند، به‌مثابه حلقه‌های زنجیر نشده و نقطه اتصال ندارند.
به این معنا که سازوکار اداره صندوق‌ها و مدیریت بهینه دارایی‌ها، زمینه ثبات‌بخشی را به‌نحوی مهیا می‌کند که بهای اصلاحات احتمالی محدود و قابل‌پذیرش باشد، اما بررسی عملکرد دست‌کم دو دهه اخیر نشان می‌دهد که نه دولت و نه طراحان سیاست‌های رفاهی هیچ‌یک حتی اندک اطمینانی درباره اصلاحات نداشته‌اند و در این راه کوششی از خود نشان نداده‌اند.
پاک‌کردن صورت‌مساله؟
نکته دیگر این است که تجربه خوبی در مواجهه ملی در برابر بحران‌ها نداشته‌ایم. در بسیاری از موارد، تصمیماتی که درباره صندوق‌ها گرفته شده، شتاب‌زده بوده‌اند و حتی وضع را بدتر کرده‌اند. در حقیقت به این دلیل که بحران‌ها در فرایند گفت‌وگوهای اجتماعی روشمند، به تفاهم و وفاق ختم نمی‌شوند، گفته‌ها و شنیده‌ها به تصمیمات شتاب‌زده‌ای ختم می‌شوند که علاج واقعه نیستند.
ناسیاست‌گذاری
اگر با عینک سیاست‌گذاری اجتماعی به مساله صندوق‌ها بنگریم، جزئیات پیچیده، دقیق و شاید هم ناراحت‌کننده‌ای از طراحی و تحلیل سیاست‌ها در قبال این نهادهای اجتماعی و اقتصادی پیش چشم‌مان نمایان می‌شود. چیزی که برخی پژوهشگران از آن به «ناسیاست‌گذاری» یاد کرده‌اند.
بحران صندوق‌ها هم با اینکه طی سه، چهار سال گذشته در دستور کار نظام حکمرانی بوده اما نحوه مواجهه، شتاب‌زدگی فراوان همراه با انحرافات فراوان داشته است. برای نمونه اتهامی که این نهادهای بین‌نسلی از دهه 60 تا به امروز برچسب آن را خورده‌اند، بنگاه‌داری است.
صندوق‌ها را مدام از ورود به این حوزه بر حذر می‌دارند و آن‌قدر بر این نکته تاکید شده که حتی حساسیت بلندپایه‌ترین مقام اجرایی کشور را هم برانگیخته است. در واقع تصمیم‌گیران، تصور می‌کنند تنها راه فروکش‌کردن بحران صندوق‌ها، واگذاری سریع، ناگهانی و بدون‌ملاحظه بنگاه‌های اقتصادی آنها به بخش خصوصی است.
در حالی که کارشناسان هشدار می‌دهند این روش، پاک‌کردن صورت‌مساله و نادیده‌انگاری بحران است. به گفته میرزایی برای همه بحران‌ها، هم راه‌حل آسان و غیرموثر و خطرناک وجود دارد و هم راه‌حل‌های بلندمدت، اندیشیده و موثر، اما در تجربه صندوق‌ها دولت‌ها همواره راه‌حل‌های کوتاه‌مدت و غیرموثر را انتخاب کرده‌اند.
بار کجی که به مقصد نرسید
اگر به فرایند تاریخی بنگاه‌داری صندوق‌های بازنشستگی نگاه کنیم، ریشه آن مانند بسیاری دیگر از مسائل مبتلابه این صندوق‌ها، به عملکرد دولت برمی‌گردد. صندوق‌های بازنشستگی اساسا نهادهایی غیردولتی با مشارکت تضامنی دولت هستند، اما بعد از انقلاب روندها به‌گونه‌ای پیش رفت که منابع صندوق‌ها با مدیریت عمومی (دولت) آمیخته شد و دولت به‌تدریج دست بالا را در تصمیم‌گیری و مدیریت صندوق‌ها در اختیار گرفت.
صندوق‌ها و به‌خصوص تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری ابتدا منابع حاصل از حق‌بیمه‌های دریافتی را در بانک‌ها سپرده‌گذاری و از سود آن برای انجام تعهدات خود استفاده می‌کردند، اما با شروع جنگ تحمیلی و کمبود نقدینگی کشور، دولت را به استقراض از این نهادها واداشت.
در مرحله بعد تاخیر دولت در پرداخت به‌موقع دیون از یک طرف و قدغن‌کردن صندوق‌ها به اعطای منابع بیشتر، صندوق‌ها را بر آن داشت که به سرمایه‌گذاری مستقیم روی بیاورند و تعداد هنگفتی از شرکت‌ها در حوزه‌های پتروشیمی، فولاد، لبنیات و… را وارد سبد دارایی‌های خود کنند. مشکل زمانی حاد شد که تراز این شرکت‌ها افت کرد و بازدهی انتظاری حاصل نشد.
قانون خصوصی‌سازی در میانه‌های دهه 80 گرفتاری‌ها را بیشتر کرد. در این برهه دولت مصمم شد از سیاست‌های خصوصی‌سازی مدد بگیرد و به‌جای پرداخت نقدی، بخشی از دارایی‌های خود را شامل سهام و دارایی فیزیکی مثل پالایشگاه‌ها، نیروگاه‌ها، کارخانه‌ها، ساختمان‌ها و… را به صندوق‌ها واگذار کند. با بالارفتن حجم مطالبات صندوق‌ها و پایبندنبودن دولت به عهد خود، رفته‌رفته تعداد شرکت‌ها و بنگاه‌های واگذارشده به صندوق‌ها افزایش یافت.
بنگاه‌هایی که عموما بدون طی‌کردن تشریفات (پرداخت بخشی نقد و بخشی رد دین و قیمت‌گذاری در بورس) به صندوق‌ها رسیدند و مشکلات آنها حالا علنی شده است. در عمل نیز سهم درآمد حاصل از بنگاه‌داری در درآمدهای صندوق‌های بازنشستگی اندک است. برای مثال سهم درآمدهای حاصل از سرمایه‌گذاری در سازمان تامین اجتماعی که مالک مجموعه عظیم شستا است، حدود پنج درصد است، در حالی که اصل ماجرا، 95 درصد باقی مانده که بخش بزرگی از منابع و مصارف را شکل می‌دهد.
در بر همان پاشنه چرخید
علائم و نشانه‌های ناخوش‌احوالی صندوق‌های بازنشستگی که وجود و کارکردشان پشتوانه‌سازی برای نسل کنونی و آیندگان است، سال‌ها پیش و به‌درستی تشخیص داده شده بود. اگر به عقب‌تر و آغاز دوره دولت مستقر برگردیم، روندها مشخص‌تر می‌شود.
چهار سوال اصلی
یک صندوق بازنشستگی در حالت معمول با چهار سوال روبه‌رو است. اول باید بگوید جمعیت هدف را پوشش داده است یا نه. دوم باید روشن کند که مزایای کافی به ذی‌نفعان خود می‌دهد یا خیر. سوم استمرار مزایا ملاک است که آیا صندوق، پایداری منابع دارد که تعهدات بین‌نسلی را انجام دهد و چهارم هم ساختار استحقاق مزایاست.
دولت یازدهم در عین حال که تدابیری جدی برای سیاست خارجی یا نظام سلامت و معیشت عمومی اتخاذ کرد، نخستین دولتی هم بود که بحران در صندوق‌ها و گرفتاری آنها در توفان ورشکستگی را پذیرفت و گفت کاری برای مقابله با تنگنای منابع و معضلات پرتکرار، پردامنه و همیشگی این نهادها می‌کند.
به‌خصوص آنکه در برنامه توسعهای پنج‌ساله ششم احکامی گنجاند که این ظن را تقویت می‌کرد که سرانجام ناجی پیدا شده و نوشدارویی برای مرگ صندوق‌ها در دست دارد. با همه اینها رخدادها، پیشامدها و مهم‌تر از آن سیاست‌گذاری‌هایی که در حوزه صندوق‌ها در جریان است، این برداشت را به یقین نزدیک کرده که همچنان قرار است در بر همان پاشنه سابق بچرخد و خبری هم از اصلاحات در صندوق‌ها نیست.
این را می‌شود از لابه‌لای جداول و آمارهایی که در دو، سه سال گذشته از بودجه بیرون آمده، فهمید. مثل تمام سنوات گذشته، روند وابستگی صندوق‌ها به بودجه در حال افزایش است و دولت هم یگانه‌راهی که پیش‌روی خود می‌بیند، اجابت درخواست نقدینگی صندوق‌ها و ذی‌نفعان آنهاست، نه اصلاحات.
انواع سیاست‌های اصلاحی
چگونگی دست‌زدن به اصلاحات نیز در جای خود مهم است. در شرایط عادی اگر از متغیرهای کلان اقتصادی و اجتماعی فاکتور بگیریم، صندوق‌ها برای اصلاح، چند راه بیشتر ندارند؛ گسترش پوشش، کاهش تعداد مستمری‌بگیران، کاهش میزان مستمری‌ها، افزایش حق‌بیمه‌ها و بهبود وضع سرمایه‌گذاری.
در کنار آن، دولت بدهی‌هایش را بپردازد، نظارت‌ها تشدید شوند و… . مساله این است که با هیچ‌یک از روش‌های فوق نمی‌توان منابع مالی لازم را برای ایفای تعهدات صندوق‌ها فراهم کرد. بنابراین چاره‌ای جز اصلاحات باقی نمی‌ماند. در ادبیات صندوق‌ها عموما چهار نوع اصلاحات سیستماتیک، پارامتریک، ساختاری و فنی و اجرایی پذیرفته شده که البته هر یک نیز الزامات و پیش‌نیازهای خود را دارند.
در سطح کارشناسی، اجرای اصلاحات مستلزم رعایت مبانی علمی و تخصصی و درک پیچیدگی‌های این عرصه در هر دو عرصه سیاست‌گذاری و اجراست. ایجاد هم‌زبانی و اجماع کارشناسی، شکل‌گیری عزم و اراده سیاست‌گذار برای دست‌زدن به اصلاح، تعامل مناسب و به‌موقع با شرکای اجتماعی، خودداری از تحمیل طرح‌ها و قوانین هزینه‌زا و در نهایت شفافیت در عملکردها، ضرورت‌هایی هستند که بیش و پیش از تزریق مستمر و بی‌پایان منابع ملی، واکنش به‌موقع، کافی و مطمئنی را طلب می‌کند که فعلا همگی قربانی محدودیت‌های بودجه‌ای شده‌اند.
نکته این است که هیچ کشوری در دنیا بدون گفت‌وگوی اجتماعی درباره اعمال اصلاحات در صندوق‌ها کامیاب نشده است. یعنی باید با تشکل‌ها و ذی‌نفعان بر سر اعمال اصلاحات به توافق رسید. نوع اصلاحات نیز درجه اهمیت چندانی ندارد؛ بلکه آنچه مهم است چگونگی رساندن ذی‌نفعان به ضرورت اصلاح است.
بنگاه‌داری ناچاری
مناقشات درباره واگذاری شرکت‌های دولتی به صندوق‌های بازنشستگی در قالب رد دیون همچنان ادامه دارد. کارشناسان نقدهایی جدی بر این سیاست دولت مطرح کرده‌اند، اما آنها در یک نکته متفق‌القول‌اند؛ ترجیح صندوق‌ها از ابتدا این نبود که به بنگاه‌داری روی بیاورند، اما خلف وعده دولت‌ها در بازپرداخت مطالبات آنها، چاره‌ای جز پذیرفتن واگذاری‌ها باقی نگذاشت.
کشورهایی که به اصلاحات روی آورده‌اند، ابتدا افکار عمومی خود را آماده و فرهنگ‌سازی کرده‌اند و در عرصه عمومی از این گفته‌اند که چرا لازم است حق بیمه‌ها، سال‌های بیمه‌پردازی، بازنشستگی و… افزایش یابد. به عبارت دیگر اصلاحات قرار نیست در کوتاه‌مدت انجام شوند، بلکه فرایندی طولانی است که لازمه آن سرمایه‌گذاری روی جامعه هدف است.
متاسفانه در کنار نادیده‌انگاری این الزامات، حتی به اصلاحات مدیریتی و سازمانی در درون صندوق‌ها هم توجهی نشده و در عوض، به اشتباه بر حذف بنگاه‌داری صندوق‌ها تمرکز شده که به‌دلیل انحراف در نوع مواجهه با اولویت‌های اصلاحی، تغییری در وضع وجود ایجاد نمی‌کند.
برای مثال به هر دلیلی به جامعه گفته نمی‌شود که سن بازنشستگی باید افزایش یابد یا دوره بیمه‌پردازی باید طولانی‌تر شود و در مقابل در ارکان تصمیم‌گیری هم با این توجیه که اصلاحات به تعارض و برخورد با گروه‌هایی از جامعه منجر می‌شود، راه‌حل‌های آسان‌تر انتخاب می‌شود تا به اصطلاح آب در دل کسی تکان نخورد.
تامین اجتماعی در لبه پرتگاه
مصیبت بزرگ‌تر، انباشت بدهی‌هاست که نه‌تنها اجازه نداده، صندوق‌ها خودشان را از خوان پرمخمصه وابستگی به دولت خلاص کنند، بلکه سردرگمی و آشوب در اجرای سیاست‌های اصلاحی را تشدید کرده و دورنما و افق‌های پیش رو نیز علائم خوش‌بینانه‌ای ندارد.
برای نمونه در حالی که سازمان تامین اجتماعی شاکله اصلی نظام رفاهی کشور را شکل می‌دهد و بودجه‌اش هم معادل یک‌سوم بودجه عمومی کشور است، مسئولیت‌پذیری دولت در قبال آن همواره رو به افول بوده است.
چرایی عدم تغییر
از بعد اقتصاد سیاسی، دولت‌ها به‌دلیل ترس از برهم‌خوردن پیوند منافعی که گروه‌های ذی‌نفع و صاحب‌نفوذ با صندوق‌های بازنشستگی دارند، از تغییر در قوانین و ضوابط حاکم بر این نهادها استقبال نمی‌کنند.
اگر مختصات لایحه‌های بودجه سالانه را نگاه کنیم، تامین اجتماعی که همواره از دولت طلبکار بوده، اعتباری که ذیل سرفصل بیمه‌های اجتماعی می‌گیرد، از تمام نهادهای حمایتی و رفاهی دیگر کمتر است. به گمان بسیاری این غفلت در اختصاص عادلانه و بایسته منابع به بزرگ‌ترین نماد و رکن بازنشستگی نظام رفاهی کشور، این سیگنال را ارسال می‌کند که قرار نیست اصلاحات در صندوق‌ها به جای مشخصی برسد.
این در حالی است که دولت در قوانین بودجه‌ای دو سال اخیر مکلف شده سالانه 20 درصد از بدهی‌های خود به تامین اجتماعی را به‌منظور دورکردن سایه تهدید از سر این سازمان و بعد زمینه‌سازی برای اجرای اصلاحات پرداخت کند. تحلیل کارشناسان تامین اجتماعی این است که وقتی صندوق تامین اجتماعی چنین مورد بی‌مهری قرار گرفته، به طریق اولی قید اصلاحات در صندوق‌ها را هم باید زد.
در سمت سازمان تامین اجتماعی نیز استراتژی اصلی این سازمان، نه اصلاحات، بلکه وصول مطالبات انباشته از دولت است که هنوز بر سر رقم دقیق آن اجماع نظری میان دو طرف شکل نگرفته است.
عباس کریم‌زاده، کارشناس معاونت اقتصادی سازمان تامین اجتماعی در این رابطه می‌گوید: «دفتر نقدینگی سالانه سازمان تامین اجتماعی حدود 20 هزار میلیارد تومان در سال برآورد می‌شود و چنانچه اولا دولت نسبت به پرداخت تعهدات جاری سالانه خود اقدام کند و ثانیا نسبت به بازپرداخت بخشی از بدهی انباشته خود در مقاطع زمان‌بندی‌شده اقدام کند، حتی در شرایط نامساعد کنونی هم پیش‌بینی می‌شود، حداقل تا 10 سال با هیچ مشکلی از نظر تامین نقدینگی روبه‌رو نمی‌شویم.»
به عبارت دیگر، اگر سازمان تامین اجتماعی می‌توانست مطالبات خود را وصول کند و از لبه پرتگاه بحران فاصله بگیرد، آن وقت فرصت و انگیزه بیشتری برای اعمال اصلاحات خواهد داشت.
بر اساس گزارش‌های محاسباتی، اگر وضع به همین منوال پیش برود، سازمان تامین اجتماعی که تا به‌حال به‌صورت نسبی به تعهدات خود عمل کرده، تنها تا سال 1406 قادر است از ذخایر و اندوخته‌های خود استفاده کند و از این سال به بعد کل کسری‌اش را باید از محل بودجه عمومی تامین کند.
موضوعی که کریم‌زاده می‌گوید یکی از مهم‌ترین گلوگاه‌های آسیب‌پذیری کشور است: «صندوق‌های بازنشستگی به‌خصوص نقدینگی سازمان تامین اجتماعی از نظر ما مهم‌ترین حوزه آسیب‌پذیری کشورند. منتها تامین اجتماعی انتظار خاصی از دولت ندارد، بلکه فقط مطالبات خود را می‌خواهد. یعنی دولت اگر مطالبات سازمان تامین اجتماعی را در حد کسری‌ها ـ و نه کل 180 هزار میلیارد تومان مطالبات ـ پرداخت کند، در سطح ملی در چند محور، مشکل را حل خواهیم کرد.»
شرط موفقیت اصلاحات
اصلاحات در نظام‌ها و صندوق‌های بازنشستگی بیش از آنکه یک موضوع فنی و حسابداری باشد، مساله‌ای از جنس سیاسی است، یعنی دولت، احزاب و گروه‌های ذی‌نفع باید به این اجماع نسبی برسند که درصد احتمال رسیدن به موفقیت در انجام اصلاحات را بالاتر ببرند.
اصل فوری‌بودن اصلاحات
شناخت ما از صندوق‌های بازنشستگی، مرهون این برداشت است که نظام‌های پيچيده‌ای باید مرتبا در برابر تحولات از طریق اصلاحات عاجل پویا شوند و در این‌باره نیز نباید دست روی دست گذاشت. با این حال پشت بسیاری از راهکارهایی که تاکنون برای کاستن از وجوه ناخوشایند عملکرد صندوق‌های بازنشستگی ارائه شده، تلاشی برای پنهان‌کردن کجکارکردیهای اقتصادی نیز مشهود است.
تلاش‌هایی که بهای آن سهل‌انگاری در حل ساختاری و ریشه‌‌ای معضل صندوق‌هاست. از این زاویه باید بخش بزرگی از بحران کنونی را به تحولات بازار کار در چهار دهه گذشته نسبت داد. رشد اقتصادی پایین و پرنوسان و وابستگی نفتی منجر به اشتغال پایدار و مولد نشده و این برای صندوق‌ها که با ورودی‌های فزاینده روبه‌رو هستند، به مثابه سمی مهلک است.
از سویی نیز صندوق‌ها تمایلی به بزرگ نشان‌دادن چالش‌هایشان در اذهان عمومی نداشته‌اند؛ چراکه ممکن است خودشان زیر سوال بروند یا ثبات مدیریتی‌شان با خطر روبه‌رو شود. به همین دلیل است که مدیران صندوق‌ها سطح کنترل‌شده‌‌ای از حساسیت‌زایی را پیگیری کرده و همزمان همین رفتار را در مواجهه با تشکل‌های کارگری، کارفرمایی و بازنشستگی اعمال می‌کنند.
از سویی دیگر رویکرد تشکل‌ها درباره بحران صندوق‌ها معطوف به پرداخت مستمری و مزایای دیگر است تا مسائل کلان حیاتی و از این نظر روابط بیش از آنکه استراتژیک باشد، تاکتیکی است.
بحران چگونه حل می‌شود؟
اگر وضع اقتصاد درست نشود و قوانین و مقررات متناسب با تحولات بازار کار تغییر نیابد، ورود زنان به بازار کار تسهیل نشود و روی کارآمدی اداره طرح‌های بازنشستگی و خدمات جدید آنها، به‌خصوص برای شاغلان جدید بر بسترهای فناورانه که راندمان و شکوفایی بالایی هم ندارد، فکر نشود، بحران صندوق‌های بازنشستگی هم حل نخواهد شد.
با تمام این اوصاف اعداد، ارقام و فرمول‌هایی که کارشناسان و تیم‌های تخصصی پژوهشی و تحقیقاتی سال‌هاست روی آنها کار کرده‌اند، فوری‌بودن مساله اصلاحات در صندوق‌ها و ضرورت اهتمام جدی را پیش از تبدیل‌شدن‌شان به مساله اجتماعی و فراگیر گوشزد کرده‌اند. در حقیقت نگرانی اصلی، پایداری مالی، تامین و پرداخت حقوق و مستمری بازنشستگی و توازن دخل و خرج صندوق‌ها در سنوات آینده است که باید با سیاست‌های اصلاحی به جدال با آنها برخاست، اما عملکردها خلاف این را تا به امروز نشان داده‌اند.
نویسنده: سمانه عابدی