وقتی قرار است مقررات تازه‌ای برای کسبوکارها نوشته شود، فعالان اقتصادی چقدر در شکل‌گیری آن نقش دارند؟ آیا دولت ابتدا تصمیم خود را می‌گیرد و سپس نظر بخش خصوصی را می‌پرسد یا کسبوکارها می‌توانند از همان ابتدا در شناسایی مشکل و تهیه متن مقررات مشارکت کنند؟
این پرسشی است که مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «مشارکت بخش خصوصی در مقررات‌گذاری؛ چارچوب مفهومی و مطالعه تطبیقی» به آن پرداخته است. این گزارش که در آبان ۱۴۰۵ و با شماره ۲۲۰۱۹ منتشر شده، تجربه ترکیه، یونان، اتریش، دانمارک، کره جنوبی، قطر و عربستان را بررسی می‌کند.
بررسی این کشورها نشان می‌دهد مشارکت بخش خصوصی الزاماً به معنی واگذاری اختیار تصویب مقررات به فعالان اقتصادی نیست. در برخی کشورها، اتاق‌های بازرگانی و تشکل‌های اقتصادی بیشتر نقش مشورتی و پیشنهاددهنده دارند؛ در برخی دیگر، این نهادها در بررسی پیش‌نویس‌ها حضور دارند و در حوزه‌هایی مشخص حتی بخشی از تهیه مقررات و تعرفه‌های تخصصی را انجام می‌دهند.
نکته اصلی این است که برای شناخت میزان مشارکت بخش خصوصی، فقط نباید پرسید آیا دولت از آن نظرخواهی می‌کند یا نه. باید دید این نظرخواهی چه زمانی انجام می‌شود، بخش خصوصی چه اختیاری دارد و پیشنهادهایش چگونه بررسی می‌شوند.
از نظر دادن تا مشارکت در نوشتن مقررات
مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش نشان می‌دهد که نقش بخش خصوصی می‌تواند در مراحل مختلف شکل‌گیری یک مقرره تعریف شود.
در ساده‌ترین حالت، دولت پیش‌نویس مقررات را آماده می‌کند و از تشکل‌های اقتصادی می‌خواهد دیدگاه‌هایشان را اعلام کنند. در این حالت، بخش خصوصی می‌تواند ایرادها و پیامدهای احتمالی مقررات را توضیح دهد، اما تصمیم‌گیرنده نهایی نیست.
در شکل گسترده‌تر، فعالان اقتصادی می‌توانند پیش از تهیه متن، مشکلات محیط کسب‌وکار را شناسایی و برای آنها راه‌حل پیشنهاد کنند. به این ترتیب، بخش خصوصی نه‌فقط درباره یک تصمیم آماده، بلکه درباره اینکه اساساً چه موضوعی باید در دستور کار دولت قرار بگیرد، نقش پیدا می‌کند.
سطح دیگری از مشارکت زمانی شکل می‌گیرد که اتاق‌ها و تشکل‌های اقتصادی بتوانند در تهیه متن اولیه مقررات یا پیشنهاد اصلاحات مشخص مشارکت کنند. گزارش تأکید دارد که در برخی کشورها این امکان به موضوعات تخصصی محدود است و به معنای اختیار عمومی برای وضع همه مقررات نیست. تفاوت این مدل‌ها را می‌توان در تجربه هفت کشور بررسی‌شده دید.
ترکیه؛ مشارکت در تهیه برخی مقررات تخصصی
یکی از نمونه‌های برجسته گزارش، ترکیه است. براساس قانون شماره ۵۱۷۴ این کشور، اتاق‌های بازرگانی و بورس‌های کالا علاوه بر نمایندگی منافع اقتصادی اعضای خود، وظایفی در حوزه تهیه بعضی تعرفه‌ها و مقررات تخصصی دارند.
برای مثال، در گزارش آمده است که اتاق‌ها در موضوعاتی مانند تعرفه‌های مرتبط با فعالیت‌های بازرگانی و صنعتی و برخی خدمات دریایی نقش دارند. تهیه فرم‌های استاندارد قراردادهای حمل‌ونقل، اسناد بارنامه و برخی تعرفه‌های خدمات آژانس‌های دریایی نیز از وظایفی است که در این چارچوب به آنها اشاره شده است.
در بعضی از این موارد، متن یا تعرفه تهیه‌شده برای تصویب نهایی به وزارتخانه مربوط ارائه می‌شود.
بنابراین تفاوت مهم ترکیه با بسیاری از نمونه‌های دیگر، وجود اختیارات مشخص برای مشارکت مستقیم در تهیه برخی مقررات تخصصی است. البته اتاق‌ها در این کشور جایگاه قانونی ویژه‌ای دارند و نباید این وضعیت را با اختیار مستقل همه شرکت‌های خصوصی برای تصویب مقررات یکسان دانست.
یونان؛ بررسی پیش‌نویس‌ها در یک کمیته رسمی
در یونان، بخش مهمی از مشارکت از طریق «کمیته اقتصادی و اجتماعی» انجام می‌شود؛ نهادی که نمایندگان کارفرمایان، کارگران و دیگر گروه‌های اجتماعی در آن حضور دارند.
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، این کمیته ۶۰ عضو دارد و پیش‌نویس قوانین و مقررات مهم اقتصادی و اجتماعی را بررسی می‌کند.
موضوعاتی مانند نظام مالیاتی، سیاست‌های سرمایه‌گذاری، روابط کار، حمایت از مصرف‌کننده و توسعه منطقه‌ای از جمله حوزه‌هایی هستند که می‌توانند در دستور کار این کمیته قرار بگیرند.
تفاوت مهم این مدل آن است که نظرخواهی در قالب یک ساختار رسمی انجام می‌شود، نه صرفاً از طریق جلسات موردی. بااین‌حال، نظرات کمیته الزام‌آور نیست. یعنی دولت و نهاد تصویب‌کننده وظیفه ندارند همه پیشنهادهای مطرح‌شده را بپذیرند. اهمیت این سازوکار در فراهم‌کردن مسیر رسمی برای بررسی کارشناسی مقررات پیش از تصویب است.
اتریش و دانمارک؛ مشارکت از مراحل اولیه تصمیم‌گیری
در اتریش، اتاق‌های اقتصادی از جایگاه حقوقی تثبیت‌شده‌ای برخوردارند و حق ارائه مشورت درباره پیش‌نویس‌هایی که بر منافع اعضایشان اثر می‌گذارد، برای آنها به رسمیت شناخته شده است.
این اتاق‌ها در کنار دیگر تشکل‌ها و نمایندگان اجتماعی، بخشی از ساختار همکاری دولت با گروه‌های اقتصادی و اجتماعی هستند. به همین دلیل، مشارکت آنها به دریافت نظرهای پراکنده محدود نمی‌شود و در قالب روابط نهادی با دولت ادامه پیدا می‌کند.
در دانمارک نیز تشکل‌های کارفرمایی و کارگری، به‌ویژه در حوزه بازار کار، از مراحل اولیه تدوین سیاست‌ها و مقررات وارد فرایند می‌شوند.
گزارش توضیح می‌دهد که سابقه طولانی همکاری این تشکل‌ها باعث شده توافق آنها در برخی تصمیم‌های مهم مربوط به بازار کار اهمیت زیادی پیدا کند. برای نمونه، شکل‌گیری نظام بازنشستگی نیروی کار در این کشور به مذاکرات سه‌جانبه میان دولت و تشکل‌های کارفرمایی و کارگری در سال ۱۹۸۷ مرتبط دانسته شده است.
در این دو کشور، ویژگی مهم مشارکت، حضور منظم و زودهنگام نمایندگان ذی‌نفعان در فرایند تصمیم‌سازی است؛ هرچند سازوکار قانونی و موضوعات مشارکت در آنها یکسان نیست.
کره جنوبی؛ حضور بخش غیردولتی در ساختار اصلاح مقررات
در کره جنوبی، اتاق بازرگانی و صنایع می‌تواند درباره سیاست‌های اقتصادی و صنعتی به دولت پیشنهاد و مشاوره ارائه کند. اما گزارش به سازوکار دیگری نیز اشاره می‌کند: حضور نمایندگان غیردولتی در نهادهای اصلاح مقررات.
برای نمونه، «کمیسیون ریاست‌جمهوری در امور اصلاحات اداری» که از سال ۱۹۹۳ تا ۱۹۹۸ فعالیت داشت، از اعضای غیردولتی شامل دانشگاهیان، نمایندگان کسبوکارها، رسانه‌ها و دیگر گروه‌ها تشکیل شده بود.
همچنین براساس تجربه بررسی‌شده در گزارش، در «کمیته اصلاح مقررات» اکثریت اعضا غیردولتی بوده‌اند و ریاست مشترک دولتی و غیردولتی برای آن پیش‌بینی شده است.
در این الگو، مشارکت فقط به ارسال پیشنهاد از بیرون دولت محدود نمی‌شود و نمایندگان غیردولتی می‌توانند در ساختار نهادی بررسی و اصلاح مقررات حضور داشته باشند. البته باید میان حضور نمایندگان کسب‌وکار و حضور سایر گروه‌های غیردولتی تفاوت گذاشت.
قطر و عربستان؛ انتقال مسائل کسبوکارها به دولت
در قطر، اتاق بازرگانی در حوزه‌هایی مانند تجارت، صنعت و کشاورزی نقش مشورتی و پیشنهاددهنده دارد. طبق مستندات بررسی‌شده، این اتاق می‌تواند درباره قوانین و مقررات مرتبط با این حوزه‌ها نظر کارشناسی ارائه کند.
همچنین شناسایی و توضیح عرف‌ها و رویه‌های تجاری و صنعتی و ارائه نظر درباره برخی تعرفه‌های گمرکی از وظایفی است که گزارش برای این نهاد شرح می‌دهد.
درباره عربستان نیز گزارش به نقش اتاق بازرگانی در شناسایی مشکلات تجار و تولیدکنندگان و انتقال آنها به نهادهای دولتی اشاره می‌کند.
بااین‌حال، درباره عربستان یک ملاحظه حقوقی مهم وجود دارد: بخشی از اطلاعات گزارش به قانون اتاق بازرگانی سال ۱۹۸۰ مربوط است، درحالی‌که خود گزارش تصریح می‌کند این قانون در سال ۲۰۲۰ جایگزین شده است. بنابراین نمی‌توان تمام جزئیات مستند به قانون قدیمی را بدون بررسی قانون جدید، وضعیت فعلی عربستان دانست.
بخش خصوصی در کشورهای مختلف چطور وارد نوشتن مقررات می‌شود؟
| کشور | نوع نقش | نهاد مشارکت‌کننده | چه می‌کند؟ | مرز اختیار |
|---|
تجربه مالزی؛ وقتی بخش خصوصی در تعیین دستور کار هم نقش دارد
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس علاوه بر هفت کشور اصلی، تجربه مالزی را نیز به‌عنوان نمونه‌ای از مشارکت در تعیین دستور کار معرفی کرده است. در این کشور، نهادی با نام «پمودا» در سال ۲۰۰۷ برای بهبود محیط کسب‌وکار و تقویت همکاری دولت و بخش خصوصی تشکیل شد.
ویژگی این نهاد، مدیریت مشترک دولتی و خصوصی است. ریاست آن به‌صورت مشترک برعهده دبیرکل دولت و نایب‌رئیس فدراسیون تولیدکنندگان مالزی قرار دارد و گروه‌های کاری فنی نیز با مشارکت دو طرف فعالیت می‌کنند.
در این مدل، بخش خصوصی می‌تواند علاوه بر اظهارنظر درباره مقررات موجود، در مطرح‌کردن مسائل جدید و تهیه پیشنهادهایی که وارد فرایند رسمی دولت می‌شوند نقش داشته باشد.
اهمیت این مثال در تفاوت میان دو موقعیت است: اینکه دولت از بخش خصوصی بخواهد درباره یک متن آماده نظر بدهد، یا بخش خصوصی بتواند خودش مسئله‌ای را وارد دستور کار مقررات‌گذاری کند.
مشارکت قبل از تصویب بیشتر است یا هنگام اجرا؟
بخش دیگری از گزارش به نتایج پژوهشی درباره کمیته‌های اصلاحات کسب‌وکار در ۱۶۰ کشور اشاره می‌کند.
طبق یافته‌های نقل‌شده از این مطالعه، در نزدیک به سه‌چهارم کشورهای دارای این کمیته‌ها، از بخش خصوصی پیش از نهایی‌شدن پیشنهادهای قانونی و مقرراتی مشورت گرفته می‌شود.
اما مشارکت در مرحله اجرای اصلاحات محدودتر است. در حدود ۴۰ درصد کشورهای مورد اشاره، از بخش خصوصی برای شناسایی مشکلات اجرایی قوانین و مقررات بازخورد دریافت می‌شود.
این تفاوت مهم است؛ زیرا مشارکت بخش خصوصی نباید لزوماً با تصویب یک مقرره پایان پیدا کند. کسب‌وکارهایی که تحت تأثیر مقررات قرار دارند، پس از اجرا نیز می‌توانند مشکلات و پیامدهایی را شناسایی کنند که هنگام تدوین پیش‌بینی نشده‌اند.
البته این آمار مربوط به پژوهش بین‌المللیِ مورد استناد مرکز پژوهش‌های مجلس است و نباید آن را نتیجه اندازه‌گیری مستقیم عملکرد هفت کشور جدول دانست.
چه زمانی مشارکت بخش خصوصی واقعاً مؤثر است؟
یکی از بخش‌های مهم گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، ارائه چارچوبی برای ارزیابی کیفیت مشارکت است.
در این چارچوب، صرف حضور نمایندگان بخش خصوصی در جلسات یا ارسال پیشنهاد به دولت، برای اثبات اثرگذاری کافی نیست.
براساس گزارش، هفت موضوع باید در ارزیابی مشارکت در نظر گرفته شود: امکان دسترسی و ارائه پیشنهاد، زمان ورود به فرایند، کیفیت اطلاعات و تحلیل‌های ارائه‌شده، میزان مشارکت در تهیه متن مقررات، پاسخگویی دولت، قابلیت پیگیری پیشنهادها و دریافت بازخورد پس از اجرای مقرره.
برای مثال، ممکن است اتاق بازرگانی یک کشور از حق قانونی اظهارنظر برخوردار باشد، اما مشخص نباشد پیشنهادهایش بررسی شده‌اند یا چه تأثیری بر متن نهایی گذاشته‌اند.
در مقابل، وجود مسیری مشخص برای ثبت پیشنهاد، پاسخ دولت و پیگیری نتیجه آن می‌تواند امکان ارزیابی دقیق‌تری از مشارکت فراهم کند.
گزارش همچنین هشدار می‌دهد که ضعف اعتماد میان دولت و بخش خصوصی، نبود پیگیری تصمیم‌ها و غلبه منافع گروه‌های خاص می‌تواند سازوکارهای مشارکت را کم‌اثر کند.
از طرف دیگر، خود تشکل‌های اقتصادی هم برای مشارکت مؤثر به توان کارشناسی نیاز دارند. ارائه یک اعتراض یا درخواست کلی، با تدوین پیشنهاد مستند همراه با بررسی هزینه‌ها و پیامدهای اجرایی تفاوت دارد.
این تجربه‌ها چه ارتباطی با ایران دارند؟
در ایران نیز برای مشارکت بخش خصوصی در تصمیم‌سازی اقتصادی سازوکارهایی پیش‌بینی شده است.
مرکز پژوهش‌های مجلس به «شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی» و «کمیته حمایت از کسب‌وکار» اشاره می‌کند. براساس مقررات مورد اشاره در این گزارش، مصوبات این نهادها باید در مهلت مقرر در دستور کار هیئت دولت قرار بگیرند.
اما قرارگرفتن یک موضوع در دستور کار دولت، لزوماً به معنای پذیرش پیشنهاد یا اصلاح مقررات مطابق نظر بخش خصوصی نیست. از طرفی، وجود چنین نهادهایی به‌تنهایی نشان نمی‌دهد که مشارکت تا چه اندازه به تغییر محتوای مقررات منجر شده است.
مرکز پژوهش‌های مجلس تصریح می‌کند که گزارش فعلی بر بررسی مفهومی و تجربه کشورها متمرکز است و ارزیابی دقیق سازوکارهای مشارکت بخش خصوصی در ایران را در پژوهش جداگانه‌ای دنبال خواهد کرد.
بنابراین نمی‌توان براساس این مطالعه نتیجه گرفت که یک مدل مشخص خارجی بدون تغییر برای ایران مناسب است. تفاوت ساختار حقوقی، نظام اداری و جایگاه تشکل‌های اقتصادی باید در چنین مقایسه‌ای در نظر گرفته شود.
چه چیزی از تجربه کشورها می‌توان آموخت؟
بررسی تجربه هفت کشور نشان می‌دهد که مشارکت بخش خصوصی در مقررات‌گذاری شکل ثابتی ندارد. این مشارکت می‌تواند از ارائه پیشنهاد و انتقال مسائل کسبوکارها آغاز شود، به بررسی پیش‌نویس‌ها برسد و در برخی حوزه‌های مشخص شامل تهیه متن مقررات یا انجام وظایف تخصصی باشد.
بااین‌حال، گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان نمی‌دهد که کدام کشور در عمل بهترین مقررات را تولید کرده است. برای چنین نتیجه‌ای باید اطلاعاتی درباره میزان پذیرش پیشنهادها، تغییرات متن نهایی و پیامدهای مقررات پس از اجرا وجود داشته باشد.
در نتیجه، پرسش اصلی فقط این نیست که بخش خصوصی در کدام کشور حق اظهارنظر دارد؛ مهم‌تر آن است که چه زمانی وارد تصمیم‌سازی می‌شود، چه نقشی در شکل‌گیری متن مقررات دارد و آیا می‌توان نتیجه پیشنهادهایش را تا تصمیم نهایی دنبال کرد.
