سازمان برنامهوبودجه کشور در بخشنامهای با موضوع «پیمانهای فاقد تعدیل» که دوازدهم مردادماه ۱۴۰۵ به دستگاههای اجرایی، مهندسان مشاور و پیمانکاران ابلاغ شده، اعلام کرده است در مواردی که ارجاع کار و انعقاد پیمان بهصورت فاقد تعدیل انجام شود، تمام عواقب، مخاطرات و هزینههای ناشی از افزایش قیمت در مدت اجرای پیمان بر عهده پیمانکار خواهد بود و سازمان برنامهوبودجه نیز بخشنامه جبرانی در این زمینه صادر نخواهد کرد.
مازیار نوربخش، رئیس کمیسیون تحول، نوآوری و بهرهوری اتاق بازرگانی تهران، در گفتوگو با راه پرداخت معتقد است انتقال ریسکهایی که خارج از کنترل پیمانکار هستند، نهتنها مسئله دولت را حل نمیکند، بلکه میتواند در نهایت هزینه اجرای پروژههای دولتی را نیز افزایش دهد.
پیمانکار علم غیب ندارد که نرخ ارز را پیشبینی کند
نوربخش با اشاره به مفاد این بخشنامه گفت: «اصل اینکه پیمانکار هنگام ارائه قیمت باید ریسکهای متعارف پروژه و افزایش معمول هزینهها را در محاسبات خود ببیند، قابلدرک است. شرکتها برای گرفتن پروژه با یکدیگر رقابت میکنند و طبیعتاً باید هزینهها و ریسکهای قابلپیشبینی را در قیمت خود لحاظ کنند. مسئله ما شرایط غیرعادی و اتفاقاتی است که اساساً قابل پیشبینی نیست.»
او ادامه داد: «در اقتصاد ایران بارها دیدهایم که نرخ ارز یا قیمت برخی نهادهها در مدت کوتاهی افزایش شدیدی پیدا کرده است. پیمانکار علم غیب ندارد که بداند سه ماه، شش ماه یا حتی یک ماه بعد نرخ ارز و قیمت تجهیزات و مواد اولیه چقدر خواهد بود. نمیتوان ریسکی را که نه قابل پیشبینی است و نه در اختیار پیمانکار، بهطور کامل بر عهده او گذاشت.»
به گفته نوربخش، فلسفه بخشنامههای جبرانی نیز دقیقاً مواجهه با همین شرایط غیرعادی بوده است: «در گذشته اگر اتفاقی خارج از روند معمول رخ میداد و هزینه اجرای پروژه به شکل غیرمتعارفی افزایش پیدا میکرد، امکان بررسی و صدور بخشنامههای جبرانی وجود داشت. این به معنای آن نبود که دولت بدون بررسی هر افزایش قیمتی را جبران کند؛ میزان افزایش هزینه، زمان وقوع آن و دلایلش بررسی میشد و بخشی از هزینهها مورد تعدیل قرار میگرفت.»
او افزود: «در بسیاری از مناقصهها اساساً موضوع تعدیل در قرارداد پیشبینی نشده یا حتی صراحتاً اعلام میشود که قرارداد فاقد تعدیل است. در چنین شرایطی، حذف امکان صدور بخشنامه جبرانی یعنی تمام ریسک یک اتفاق غیرعادی و پیشبینیناپذیر به پیمانکار منتقل شود.»
پاککردن صورتمسئله، مشکل دولت را حل نمیکند
نوربخش با انتقاد از انتقال کامل این ریسک به بخش خصوصی گفت: «از هر طرف به این بخشنامه نگاه کنیم، مسئله دولت را حل نمیکند. سیاست ارزی، نحوه مدیریت بازار و بسیاری از متغیرهای کلان اقتصادی در اختیار پیمانکار نیست. پیمانکار مسئول سیاستگذاری اقتصادی یا اتفاقاتی که در کشور رخ میدهد نیست.»
او ادامه داد: «اگر مسئله سازمان برنامهوبودجه این است که افزایش هزینه پروژهها در منابع و مصارف آن پیشبینی نشده، راهحل این نیست که تمام این افزایش هزینه به پیمانکار منتقل شود. این کار در واقع پاککردن صورتمسئله و انداختن مشکل در دامن بخش خصوصی است.»
به گفته او، اگر دولت منابع کافی برای اجرای پروژهای ندارد، باید در تعریف و آغاز آن پروژه تجدیدنظر کند: «دولت باید متناسب با منابع و درآمدهای خود پروژهها را مدیریت کند. نمیشود پروژهای را آغاز کرد، پیمانکار وارد کار شود و بعد اگر اتفاقی خارج از اختیار او رخ داد، تمام مسئولیت افزایش هزینه بر عهده پیمانکار گذاشته شود.»
شرکتها یا از مناقصه خارج میشوند یا قیمت بالاتری پیشنهاد میدهند
رئیس کمیسیون تحول، نوآوری و بهرهوری اتاق تهران یکی از مهمترین پیامدهای این بخشنامه را تغییر رفتار شرکتها در مناقصات دانست و گفت: «وقتی پیمانکار بداند تمام ریسک افزایش هزینه، حتی در شرایط غیرعادی، بر عهده خودش است، دو اتفاق ممکن است رخ دهد؛ یا اساساً وارد مناقصه نمیشود، یا برای پوشش ریسک، قیمت بسیار بالاتری پیشنهاد میدهد.»
او افزود: «در حالت اول، تعداد شرکتکنندگان در مناقصهها کاهش پیدا میکند و رقابت محدود میشود. در حالت دوم نیز دولت مجبور است هزینه ریسکی را بپردازد که شاید اساساً اتفاق نیفتد. بنابراین این بخشنامه الزاماً به کاهش هزینه دولت منجر نمیشود و حتی ممکن است نتیجه معکوس داشته باشد.»
نوربخش درباره پیامد این تصمیم برای پروژههای زیرساخت دیجیتال نیز توضیح داد: «در حوزه زیرساخت دیجیتال، بخش قابلتوجهی از تجهیزات و هزینهها مستقیم یا غیرمستقیم تحت تأثیر نرخ ارز قرار دارند. البته موضوع فقط فناوری اطلاعات نیست؛ در پروژههای ساختمانی، صنعتی و سایر حوزهها نیز قیمت تجهیزات، مواد اولیه و نهادهها ممکن است بهشدت تغییر کند. اگر قرارداد هیچ امکانی برای مواجهه با چنین شرایطی نداشته باشد، ادامه پروژه برای پیمانکار ممکن است عملاً غیرممکن شود.»
او هشدار داد که در موارد شدید، افزایش هزینه میتواند از توان مالی پیمانکار فراتر رود: «گاهی افزایش هزینه آنقدر زیاد است که پیمانکار حتی با صرف تمام منابع و داراییهای خود نیز قادر به اتمام پروژه نیست. نتیجه آن توقف پروژه، ضبط یا رهاشدن تضامین و شکلگیری اختلافات و پروندههای حقوقی است. بنابراین در نهایت نه پیمانکار برنده است و نه دولت.»
مطالبه بخش خصوصی، ارز ارزان نیست
نوربخش تأکید کرد که مخالفت با این بخشنامه نباید به معنای مطالبه ارز ارزان یا انتقال همه ریسکهای کسبوکار به دولت تعبیر شود.
او گفت: «بحث ما این نیست که پیمانکار هیچ ریسکی نپذیرد یا دولت ارز ارزان و رانتی در اختیار شرکتها قرار دهد. اتفاقاً بخش خصوصی از حذف رانتها و سازوکارهایی که مانع رقابت سالم هستند حمایت میکند. پیمانکار باید ریسکهای متعارف فعالیت خود را بپذیرد و آنها را در قیمتگذاری لحاظ کند. حرف ما درباره ریسکهای عجیب، غیرعادی و غیرقابلپیشبینی است.»
نوربخش افزود: «اگر شرکتی بر اساس شرایط موجود، قیمت و ریسک پروژه را محاسبه کرده و بعد اتفاقی خارج از شرایط معمول رخ دهد که هیچ نقشی در ایجاد آن نداشته، منطقی نیست تمام مسئولیت آن اتفاق به بخش خصوصی منتقل شود.»
نتیجه میتواند خروج شرکتها و توقف پروژهها باشد
نوربخش این بخشنامه را تصمیمی «شتابزده و پرریسک» توصیف کرد و گفت: «ممکن است تصور شود با این بخشنامه یک مشکل بودجهای حل شده است، اما در عمل مشکل به بخش خصوصی منتقل میشود. برخی شرکتها دیگر در پروژههای دولتی شرکت نمیکنند، برخی قیمتهای بسیار بالا پیشنهاد میدهند و برخی نیز ممکن است وارد پروژه شوند اما در صورت وقوع یک جهش غیرمنتظره، قادر به ادامه کار نباشند.»
او ادامه داد: «نتیجه میتواند ورشکستگی و گرفتارشدن شرکتها، توقف پروژهها، شلوغشدن دادگاهها و شکلگیری پروندههای حقوقی متعدد باشد. بعضی شرکتها نیز عطای حضور در پروژههای دولتی را به لقایش میبخشند و اساساً از این بازار خارج میشوند.»
در شرایط بحرانی انتظار حمایت بیشتر داریم، نه کمتر
رئیس کمیسیون تحول، نوآوری و بهرهوری اتاق تهران با اشاره به شرایط اقتصادی و سیاسی کشور گفت: «بهخصوص در شرایطی که کشور درگیر جنگ بوده و همچنان با پیامدهای آن مواجه است، انتظار بخش خصوصی این است که دولت نقش حمایتی خود را کمرنگ نکند. در قراردادها معمولاً برای شرایطی مانند جنگ، زلزله و سایر اتفاقات خارج از اختیار طرفین، سازوکارهایی پیشبینی میشود. حداقل انتظار این است که در چنین شرایطی امکان تعدیل قرارداد وجود داشته باشد.»
او افزود: «اگر همین حداقل امکان نیز حذف شود، یک پیمانکار ممکن است بدون شناخت کافی از ابعاد ریسک وارد پروژه شود و خودش را نابود کند و پیمانکار حرفهایتر نیز با شناخت این خطر اساساً وارد مناقصه نشود. هیچکدام از این دو نتیجه به نفع دولت و اقتصاد کشور نیست.»
نوربخش تأکید کرد: «در چنین شرایطی انتظار ما حمایت بیشتر دولت از بخش خصوصی است، نه صدور بخشنامههایی که همان حداقل حمایت و مسئولیت دولت را نیز از بین ببرد.»
اتاق تهران اعتراض به بخشنامه را پیگیری میکند
نوربخش درباره اقدامات اتاق تهران برای اعتراض به این بخشنامه گفت: «پیگیریها آغاز شده است. بخشهای حقوقی و تخصصی اتاق در حال بررسی متن هستند تا مکاتبات لازم با رئیسجمهوری و معاونتهای مرتبط انجام شود و موضوع را از مسیرهای مختلف دنبال کنیم.»
او افزود: «از طریق تماسها و مذاکرات نیز موضوع را مطرح کردهایم. در جلسه کمیسیون که سرکار خانم فاطمه مهاجرانی، سخنگوی دولت، حضور داشت، این مسئله را با ایشان نیز در میان گذاشتیم. اتاق تهران از مسیرهای مختلف اعتراض و نگرانی خود نسبت به این بخشنامه شتابزده را پیگیری خواهد کرد.»
نوربخش در پایان گفت: «بخش خصوصی انتظار ندارد دولت تمام ریسک فعالیت اقتصادی را بر عهده بگیرد؛ اما نمیتوان تمام ریسکهایی را هم که خارج از اختیار و پیشبینی پیمانکار است، به او منتقل کرد. دولت و بخش خصوصی در اجرای پروژههای کشور عملاً شریک یکدیگرند و در شرایط غیرعادی نیز باید راهحل منطقی و منصفانهای برای تقسیم ریسک وجود داشته باشد. در غیر این صورت، نتیجه چنین تصمیماتی تضعیف بخش خصوصی و کاهش تمایل شرکتهای توانمند برای حضور در پروژههای دولتی خواهد بود.»
