پایگاه خبری راه پرداخت دارای مجوز به شماره ۷۴۵۷۲ از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و بخشی از «شبکه عصر تراکنش» است. راه پرداخت فعالیت خود را از دوم اردیبهشتماه ۱۳۹۰ شروع کرده و اکنون پرمخاطبترین رسانه ایران در زمینه فناوریهای مالی، بانکداری و پرداخت و استارتآپهای فینتک است.
شهاب جوانمردی، نایبرئیس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران/ دهه گذشته، جغرافیای ارزش در اقتصاد جهان را دگرگون کرد. اگر در گذشته محور رشد، زمین و سرمایه فیزیکی بود، امروز «داده، الگوریتم و شبکه» به داراییهای راهبردی تبدیل شدهاند. شرکتهایی که زنجیره ارزششان بر پیوند هوشمند میان تولید داده، تحلیل مبتنی بر هوش مصنوعی و توزیع پلتفرمی استوار است، سهم فزایندهای از تولید ناخالص داخلی، اشتغال و حتی نفوذ ژئواقتصادی را در اختیار گرفتهاند. در چنین چشماندازی، «رگولاتوری دیجیتال» نه صرفاً مجموعهای از مقررات، بلکه ستون فقرات حکمرانی اقتصادی است؛ زیرا تعیین میکند چه کسی به چه دادهای دسترسی دارد، چگونه رقابت شکل میگیرد، و توازن میان «نوآوری» و «حقوق عمومی» چگونه برقرار میشود.
برای اقتصاد ایران که در آستانه دورهای تازه از دیجیتالیشدن تولید، تجارت و خدمات عمومی است، پاسخ به این پرسش حیاتی است: چگونه میتوان در عین حفاظت از منافع عمومی، فضای پیشبینیپذیر و جذابی برای سرمایهگذاری و نوآوری فراهم کرد؟ کلید پاسخ، بازآفرینی رگولاتوری دیجیتال و ارتقای کیفیت حکمرانی است. این مقاله با لحن رسمی و مستدل، برای مخاطبانی نوشته شده که اهمیت تنظیمگری را میشناسند اما لزوماً با جزئیات فنی صنعت ICT آشنا نیستند؛ بنابراین بهجای ورود به پیچیدگیهای فنی، بر منطق اقتصادی، ساختاری و نهادی رگولاتوری تمرکز میکند و با اتکا به تجارب جهانی، تصویری عملی از مسیر اصلاح ارائه میدهد.
تعریف و مبانی: رگولاتوری دیجیتال چیست و چه مسائلی را حل میکند؟
رگولاتوری دیجیتال مجموعهای از قواعد، نهادها و رویههاست که با هدف حفظ تعادل میان سه هدف کلیدی طراحی میشود: ۱) تسهیل نوآوری و کاهش موانع ورود، ۲) حفاظت از حقوق مصرفکننده و امنیت/حریم خصوصی، ۳) تضمین رقابت سالم و جلوگیری از انحصار و سوءاستفاده بازار. تفاوت بنیادین رگولاتوری دیجیتال با رگولاتوری سنتی در «پویایی» و «دادهمحوری» آن است. بازارهای دیجیتال بهسرعت تغییر میکنند و تصمیمها باید با چرخههای کوتاه بازنگری شوند. لذا، کیفیت رگولاتوری بیش از آنکه به سختگیری وابسته باشد، به «پیشبینیپذیری، شفافیت و چابکی» وابسته است.
در عمل، رگولاتوری دیجیتال بر چهار ستون بنا میشود: الف) قانونگذاری پایه و اصول حاکم (مانند حقوق داده و مسئولیت پلتفرمها)، ب) نهاد مستقل تنظیمگر با اختیارات مشخص و پاسخگویی عمومی، ج) زیرساختهای نظارت دادهمحور (RegTech/SupTech) برای پایش بلادرنگ بازار و انطباق، و د) سازوکار مشارکت ذینفعان (بخش خصوصی، جامعه مدنی، دانشگاه و نهادهای عمومی) در چرخه سیاستگذاری.
تجربه جهانی: چگونه رگولاتورها نوآوری را با حقوق عمومی جمع کردهاند؟
الگوهای جهانی در سه خوشه اصلی قابل روایتاند: اروپا با رویکرد حقوقمحور، ایالات متحده با رویکرد بازارمحور، و شرق آسیا با رویکرد دولتِ تسهیلگر. هر سه الگو، با وجود تفاوتهای فلسفی، در یک نکته اشتراک دارند: «استقلال نهادی رگولاتور، شفافیت تصمیمسازی، و استفاده گسترده از ابزارهای دادهمحور».
اروپا (EU): اتحادیه اروپا با تصویب مقرراتی چون GDPR (حفظ دادهها و حریم خصوصی)، Digital Services Act (مسئولیت پلتفرمها) و AI Act (چارچوب مخاطرهمحور برای هوش مصنوعی)، چارچوبی چندلایه ایجاد کرده که در آن کمیسیون اروپا سیاستها را طراحی و رگولاتورهای ملی مانند Ofcom (بریتانیا) و ARCEP (فرانسه) آنها را اجرا میکنند. ویژگی مهم این الگو، «ارزیابی اثر مقررات» (Regulatory Impact Assessment) پیش و پس از اجرا و الزام به گزارشدهی عمومی است.
ایالات متحده: نهادهایی چون FCC (ارتباطات) و FTC (رقابت و حقوق مصرفکننده) با استقلال بالا عمل میکنند و در برابر کنگره پاسخگو هستند. رویکرد غالب، «حفظ رقابت» و «مواجهه با سوءاستفاده پلتفرمهای بزرگ» است. مداخله زمانی صورت میگیرد که احتمالاً رقابت مختل شده یا حقوق مصرفکننده نقض شده باشد. نقش دادگاهها در تفسیر و تعدیل مقررات برجسته است و همین به پیشبینیپذیری کمک میکند.
شرق آسیا: کشورهایی چون کره جنوبی و سنگاپور، با ایجاد Sandboxهای رگولاتوری و پنجرههای واحد نوآوری، مسیر آزمایش کنترلشده فناوریهای نو را فراهم کردهاند. «شاخص نوآوری مجاز» در کره نمونهای از سنجش اثرات مقررات بر نوآوری است. سنگاپور (MAS) در فینتک ترکیب کمنظیری از سختگیری استانداردهای انطباق و چابکی رگولاتوری را پیاده کرده است؛ نتیجه، جذب سرمایه و توسعه خدمات مالی دیجیتال بدون تضعیف اعتماد عمومی است.
وضعیت ایران: تعدد تنظیمگران، تداخل مأموریتها و هزینههای پنهان
ساختار تنظیمگری اقتصاد دیجیتال در ایران با چند مسئله مزمن روبهروست: ۱) تعدد نهادهای مقرراتگذار و ناظر با مرزهای نامشخص، ۲) وابستگی نهادی رگولاتورها به دستگاههای اجرایی و در نتیجه کاهش استقلال، ۳) نبود سازوکار کارآمد برای حل تعارض میان نهادها، ۴) کمبود زیرساختهای نظارت دادهمحور، و ۵) ضعف شفافیت در انتشار دادهها، مصوبات و ارزیابیهای اثر.
برای مثال، در یک خدمت پلتفرمیِ پرکاربرد، سه دستگاه مختلف بهطور موازی مقررات وضع کردهاند و هر کدام سامانه، مجوز و رویه انطباق جداگانهای مطالبه میکنند. نتیجه، اتلاف منابع بنگاهها و دولت، طولانیشدن زمان ورود محصول به بازار (Time-to-Market) و افزایش ریسک حقوقی است. در فینتک نیز همپوشانی نقشها و تغییرات ناگهانی دستورالعملها سبب شده بسیاری از تیمهای نوآور یا فعالیت خود را محدود کنند یا به حوزههای کمریسکتر بروند.
در حوزه زیرساخت و اپراتوری، ناپایداری سیاستهای قیمتگذاری و نبود فرمول شفاف برای پوشش هزینه سرمایهگذاری (Capex) و هزینههای عملیاتی (Opex) باعث شده افق سرمایهگذاری بلندمدت تیره شود. از سوی دیگر، نبود چارچوب روشن حاکمیت داده (Data Governance) و دسترسی دولتی/عمومی به داده، هم مانع خلق خدمات نو و هم محل بروز بیاعتمادی اجتماعی شده است.
پیامدهای اقتصادی و نهادی آشفتگی رگولاتوری
۱) کاهش سرمایهگذاری خصوصی: سرمایه نسبت به عدمقطعیت حساس است. هرچه ریسک مقرراتی بیشتر و افق تصمیمگیری کوتاهتر باشد، هزینه سرمایه بالاتر میرود و پروژههای بلندمدت کنار گذاشته میشوند.
۲) کندی رقابت و تقویت انحصار طبیعی: تراکم مقررات و مجوزمحوری، هزینههای ثابت ورود را بالا میبرد و رقبا را حذف میکند؛ نتیجه، کاهش نوآوری و کیفیت خدمات برای مصرفکننده است.
۳) فرسایش اعتماد عمومی: تصمیمهای ناگهانی، فیلترینگ یا محدودیتهای پیشبینیناپذیر، تصور «قانونناپذیر» بودن بازار را میسازد و مشارکت بخش خصوصی را تضعیف میکند.
۴) لطمه به پیوندهای بینالمللی: نبود استانداردهای همتراز با قواعد جهانیِ داده، امضای الکترونیک و انطباق مالی، همکاریهای مرزی، جذب سرمایه و صادرات خدمات دیجیتال را دشوار میسازد.
چهار مطالعه موردی داخلی (بینام): از پلتفرم تا اپراتور
الف) پلتفرم خدمات شهری: در غیاب پنجره واحد، پلتفرم ناچار است همزمان از سه نهاد مجوز بگیرد؛ هر سه ارزیابی فنی مشابهی مطالبه میکنند اما معیارها و زمانبندی متفاوت است. تأخیر چندماهه عرضه باعث از دست رفتن مزیت رقابتی میشود.
ب) فینتک پرداخت: دستورالعملهای پیدرپی و ناهماهنگ درباره احراز هویت، کارمزد و مسیریابی تراکنشها، مدل کسبوکار را ناپایدار کرده است. Sandbox میتوانست ریسکهای نوآوری را مدیریت و مسیر صدور مجوز تجاری را هموار کند.
ج) قیمتگذاری دیتای موبایل: کنترل دستوری قیمت بدون فرمول پوشش هزینه و کیفیت، نهایتاً به کاهش سرمایهگذاری در شبکه و افت کیفیت تجربه کاربر منجر میشود. الگوی جهانی حرکت به سمت «قیمتگذاری مبتنی بر هزینه و رقابت» با سقف/کف شفاف است.
د) خدمات ابری و مراکز داده: نبود چارچوب واحد برای مکانگزینی، امنیت اطلاعات و مسئولیتپذیری، باعث تفاوتهای گسترده در مجوزدهی میشود. نتیجه، افزایش هزینه انطباق و کندی توسعه ظرفیت ابری است.
چارچوب پیشنهادی بازآفرینی رگولاتوری دیجیتال
۱) حکمرانی یکپارچه با حفظ تخصص: تشکیل «شورای هماهنگی تنظیمگری دیجیتال» بهعنوان مرجع حل تعارض و همترازی مقررات؛ اعضای آن از رگولاتورهای بخشی، وزارتخانههای مرتبط، اتاقهای بازرگانی، انجمنهای تخصصی و جامعه مدنی برگزیده شوند.
۲) استقلال نهادی و پاسخگویی: رگولاتورهای بخشی (ارتباطات، مالی، رقابت، حفاظت داده) از وابستگی اداری به دستگاههای اجرایی رها و با سازوکار بودجهای مستقل، در برابر مجلس و افکار عمومی پاسخگو شوند؛ گزارش سالانه عملکرد اجباری باشد.
۳) گذار به رگولاتوری دادهمحور: پیادهسازی RegTech/SupTech برای پایش بلادرنگ بازار، کشف تخلف مبتنی بر الگو، و کاهش بازرسیهای دستی؛ ایجاد مخازن داده مشترک میان رگولاتورها با پروتکلهای دسترسی شفاف.
۴) بازمهندسی چرخه قانونگذاری: الزام «ارزیابی اثر مقررات» پیش از تصویب و پس از اجرا، دورههای بازنگری مشخص، و مشورت عمومی با ذینفعان؛ استفاده از هیئتهای داوری تخصصی برای حل اختلاف.
۵) نوسازی قوانین پایه: تدوین «قانون جامع تحول دیجیتال» که فصلهای حقوق داده و حریم خصوصی، مسئولیت پلتفرمها، تعاملپذیری، امضای دیجیتال، و انتقال فرامرزی داده را پوشش دهد و با اسناد بالادستی همراستا باشد.
۶) Sandboxهای تخصصی: ایجاد Sandbox ملی در حوزههای فینتک، سلامت دیجیتال، GovTech و انرژی هوشمند با معیارهای روشن خروج از Sandbox) graduation) و اتصال مستقیم به فرآیند صدور مجوز.
۷) توانمندسازی رگولاتور: برنامه آموزش مستمر سیاستگذاری مبتنی بر شواهد، اقتصاد مقررات، و فناوریهای نو برای کارکنان؛ استخدام بینرشتهای (حقوق، اقتصاد، علوم داده).
۸) شفافیت و مشارکت: انتشار عمومی مصوبات، دادههای نظارتی و صورتجلسات، ایجاد درگاه مشارکت عمومی و گزارشهای دورهای از شاخصهای کیفیت رگولاتوری.
نقشه راه اجرایی: کوتاهمدت، میانمدت، بلندمدت
کوتاهمدت (۱۲ ماه): ایجاد دبیرخانه شورای هماهنگی، فهرستبرداری از مقررات متعارض، توقف موقت تصمیمات شتابزده، طراحی چارچوب ارزیابی اثر مقررات، آغاز پایلوت RegTech در یک حوزه منتخب.
میانمدت (۲–۳ سال): تصویب قانون جامع تحول دیجیتال، استقلال بودجهای رگولاتورها، راهاندازی Sandboxهای تخصصی، پایش عمومی شاخصهای کیفیت رگولاتوری، تدوین فرمول قیمتگذاری مبتنی بر هزینه و رقابت در ارتباطات.
بلندمدت (۴–۶ سال): نهادینهسازی حکمرانی داده، همترازی با استانداردهای بینالمللی برای تعاملات فرامرزی، توسعه بازارهای خدمات دیجیتال صادراتمحور، و ارتقای رده ایران در شاخصهای جهانی کیفیت رگولاتوری و رقابتپذیری.
توصیههای سیاستی کلیدی (برای تصمیمگیران)
۱) تشکیل شورای هماهنگی تنظیمگری دیجیتال با حضور دولت، رگولاتورها، اتاقها و انجمنها؛ تعیین سازوکار الزامآور حل تعارض.
۲) تصویب منشور حقوق دیجیتال شهروندان و بنگاهها (الهام از GDPR) و تعیین مرجع حفاظت از دادههای شخصی.
۳) الزام ارزیابی اثر مقررات (قبل/بعد) و انتشار گزارشهای عمومی؛ توقف مقرراتی که اثر منفی اثباتشده دارند.
۴) اجرای پایلوت RegTech/SupTech در فینتک و ارتباطات برای نظارت دادهمحور و کاهش هزینه انطباق.
۵) ایجاد Sandbox ملی با مسیر روشن صدور مجوز و حمایت بیمهای/حقوقی محدود در فاز آزمایشی.
۶) تدوین فرمول شفاف قیمتگذاری خدمات اپراتوری مبتنی بر هزینه، کیفیت و رقابت؛ پرهیز از کنترل دستوری.
۷) تقویت استقلال رگولاتورهای بخشی (ارتباطات، رقابت، مالی) با بودجه مستقل و پاسخگویی پارلمانی.
۸) یکپارچهسازی درگاههای مجوزدهی و حذف آزمونهای تکراری؛ پذیرش متقابل ارزیابیهای فنی.
۹) ایجاد مرکز ملی دادههای حکمرانی برای تبادل امن داده میان رگولاتورها با استانداردهای دسترسی روشن.
۱۰) برنامه توانمندسازی منابع انسانی رگولاتور: آموزش اقتصاد مقررات، حقوق فناوری و علوم داده.
از دولتِ کنترلگر به دولتِ تنظیمگر– بازسازی اعتماد، پیششرط جهش دیجیتال
اقتصاد دیجیتال میدان رقابتِ هوش، سرمایه و اعتماد است. اگر بناست ایران در این رقابت عقب نماند، باید تصویر رگولاتور در ذهن کارآفرین تغییر کند: از «دربانِ مجوز» به «معمارِ بازار». این جابهجایی فقط با تدوین قوانین جدید رخ نمیدهد؛ مستلزم بازمهندسی فرآیندها، استقلال نهادی، دادهمحوری و مشارکت واقعی ذینفعان است.
نقشه راهی که در این یادداشت ارائه شد، نه فهرستی از آرزوها، بلکه مجموعهای از اقدامات اجرایی و قابل سنجش است. اجرای این برنامه، ثبات سیاستی، کاهش ریسک سرمایهگذاری، رشد رقابت و بهبود کیفیت خدمات را به همراه دارد و در نهایت، بهرهوری اقتصاد ملی را افزایش میدهد. امروز بهترین زمان برای بازآفرینی حکمرانی اقتصادی دیجیتال است؛ زیرا هر ماه تأخیر، هزینه فرصتِ از دست رفتهای است که بهسادگی جبران نمیشود.
اتاقهای بازرگانی، بهویژه اتاق تهران، میتوانند نقش حلقه وصل میان دولت و بخش خصوصی را ایفا کنند: با تولید دانش سیاستی، پایش مستقل کیفیت رگولاتوری و تسهیل گفتوگوهای ذینفعان. آینده اقتصاد دیجیتال ایران، بیش از هر چیز، به «هارمونی حکمرانی» وابسته است؛ هارمونیای که در آن قانون نه ترمز نوآوری، که فرمان هدایت آن باشد.